1.爭論的誤區(qū)

　　中國必須加速城市化的步伐，這點應(yīng)無疑議。但是在專家、學(xué)者中，似乎對優(yōu)先發(fā)展何種規(guī)模的城市還有種種的不同意見。有的主張優(yōu)先發(fā)展大城市，有的主張優(yōu)先發(fā)展中等城市，有的主張優(yōu)先發(fā)展小城市。每一方都拿出一組數(shù)據(jù)，振振有辭。這種熱烈討論的局面，對促進學(xué)術(shù)進步，固然是大大的好事，但對城市化政策制訂者來說，孰對孰錯，是需要立

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即判斷，才能付諸行動的。不象學(xué)術(shù)爭論，可以坐而論道，無休無止。這種各執(zhí)一詞的局面，想必令政策制訂者極為頭疼，也使他們的結(jié)論和規(guī)劃更加危險。在筆者看來，這場官司既永遠打不清，也沒有必要打。在中國的情況下，城市化水平如此之低，各種規(guī)模的城市都要讓他們有發(fā)展的充分機會，切切不要用政府的行政手段專門鼓勵某種規(guī)模的城市，限制另一種規(guī)模的城市。這是因為在每一種規(guī)模的城市中，都有永遠長不大的，再多鼓勵也沒用；也有的是可以長得大的，甚至長得很大很大，再限制也沒用。上海不是限制了幾十年了嗎。它一直在長大。政府的干預(yù)不是拔苗助長，就是削足適履。這是因為我們對城市經(jīng)濟學(xué)的研究剛剛開始。城市化有它自身的各種復(fù)雜的、有時隱而不露，有時又咄咄逼人的規(guī)律。例如，城市如何選址；何種城市能夠長大，何種城市長不大，何種城市甚至?xí)�消亡；大小城市的搭配，即所謂的城市等級體系的形成；城市郊區(qū)化的規(guī)律；以及城市群(也稱城市連綿體)的形成規(guī)律等等，還沒有人能象開藥方一樣寫出配方來。歷史上，作為一個以農(nóng)立國的民族，中國的人口分布主要取決于耕地的分布。但是幾十年后，當大部分的人口不用再被束縛于土地上時，中國的人口分布應(yīng)主要服從什麼規(guī)律呢？指導(dǎo)城市化的部門對此是否應(yīng)該早有思想準備呢？另外，經(jīng)濟全球化的浪潮洶涌滂湃，深刻地影響每個民族的方方面面，中國也不例外。在早期的全球化浪潮中，中國出現(xiàn)了包括上海在內(nèi)的一系列沿海、沿江大城市。這是不是一條規(guī)律呢？這次全球化的浪潮中，中國的城市化又會受到什麼規(guī)律的支配呢？不管我們喜不喜歡，承不承認，城市化的各種規(guī)律在冥冥中都會起作用。凡是不符合這些規(guī)律的城市發(fā)展，遲早要受到無情的懲罰。但是，今天有那個人能說，我們對這些規(guī)律已經(jīng)了如指掌了呢？又有誰能自稱對未來幾十年中國和世界的經(jīng)濟、科技的演變，已經(jīng)到了洞察一切的地步了呢？在心中無數(shù)的時候，就要作結(jié)論，定政策，這種膽量和自信令人佩服，但在幾十年之后，是否有可能又要推倒重來呢？

　　2.不應(yīng)重蹈計劃經(jīng)濟下城市化的歧路

　　幾十年來，城市化在中國走了不少的彎路。大多數(shù)發(fā)展中國家在城市化方面取得突飛猛進的同期，中國的城市化即使不說出現(xiàn)倒退，也只能說是停滯不前。從1949年到1979年的這段期間，除了大躍進時期，城市化的發(fā)展極為緩慢。例如1960年，城鎮(zhèn)人口占國內(nèi)總?cè)丝诘谋戎厥?9.7%，到了1962年這一比重下降為17.3%，并一直停滯在這一水平上。直到80年代初，這一比例才第一次超過1960年的水平。從80年代初至今，中國的GDP翻了兩番，增長了400%。據(jù)1999年中國統(tǒng)計年鑒(以下稱99年鑒)，1998年，城鎮(zhèn)人口占國內(nèi)總?cè)丝诘谋戎貫?0.4%，即中國的城市化同期只提高了10%左右。

　　70年代末以前的相當一段時間里，中國城市規(guī)模的分布與世界上大多數(shù)國家存在著顯著的差異。大多數(shù)國家的城市規(guī)模分布一般遵循帕累托分布。[1]大、中、小城市的數(shù)目之間有一個自然的比例。城市越大，數(shù)目越少。中國則相反，在1953年到1978年期間，人口50萬到100萬的城市數(shù)目由16個增加到36個。人口100萬以上的城市數(shù)目由9個增加到29個。而人口10萬以下的城市數(shù)目由63個下降到10個[2]。

　　中國曾錯誤判斷世界形勢，將許多新建企業(yè)落戶在偏遠地區(qū)。其中的一些企業(yè)在政府的財政扶持下勉強發(fā)展成為以該公司為中心的小城。但是，在以市場機制為主的現(xiàn)行條件下，政府進退兩難。繼續(xù)扶持下去，這個無底洞何年何月才能填滿。如果切斷政府的扶持，這一類型企業(yè)將隨時倒閉，小城也因職工及其家屬的遣散而消亡，更不要說進一步發(fā)展成為大的都市中心了。

　　自80年代以來，中國政府又開始鼓勵小城鎮(zhèn)的發(fā)展，嚴格控制大、中城市。結(jié)果到了1998年，中國668個城市中，只有13個城市的人口規(guī)模超過200萬，24個城市人口在50到100萬之間；205個城市人口在20到50萬之間，有高達378個城市人口低于20萬。根據(jù)99年鑒,中國總?cè)丝谥兄挥?%居住在擁有大約100萬到300萬人口的市區(qū)內(nèi)。在1989到1996年期間，城市數(shù)目增加了50%，城市總?cè)丝谠黾恿?2%。但是，100萬到200萬人口的城市數(shù)目及其人口數(shù)目只分別增加了10%和16%。這種城市規(guī)模的分布十分畸形，從一個極端跳到另一極端，行政干預(yù)的痕跡太深。

　　80年代以后，當中國實行對外開放和改革經(jīng)濟體制后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的數(shù)目激增。其產(chǎn)出現(xiàn)已占國內(nèi)總產(chǎn)出的三分之一，并雇傭了1億以上的農(nóng)村勞動力(99年鑒)。此外，還有1億以上的流動人口離開家鄉(xiāng)到沿海地區(qū)尋找工作。如果是在以市場為導(dǎo)向的國家里，這些企業(yè)、職工和流動人口就成為城市化的重要源泉。但是在中國，他們竟然長期被排斥在城市化之外。

　　例如，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分布于中國的沿海地區(qū)，比如長江三角洲地區(qū)和珠江三角洲地區(qū)。這些地區(qū)人口密度極大，城市分布高度集中。但是即使在這些地方，極大部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)仍然只有資格分布在農(nóng)村地區(qū)。該地區(qū)已有城市的聚集效應(yīng)可以說是白白浪費掉了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在空間上的這種分散最清楚不過地表明了中國城市化進程實在是大大滯后于工業(yè)化的進程。可以說中國不但在78年前城市化誤入歧途，即使在改革開放的20年間，也坐失了一次又一次的良機。

　　3.堅持走以市場為導(dǎo)向的內(nèi)生型城市化道路

　　世界上絕大部分國家已放棄中央計劃經(jīng)濟，根本原因是承認有關(guān)經(jīng)濟運轉(zhuǎn)的信息，遠遠超出計劃機構(gòu)所能掌握的范圍和處理的能力。在沒有充分信息的前提下制訂的計劃一定錯誤百出、效率低下，既不能使企業(yè)各盡其能，又無法使消費者各得其愿。一邊倉庫堆滿廢品和滯銷品，一邊消費者為買不到稱心滿意的消費品和低下的生活水平怨聲載道。這樣的經(jīng)濟不崩潰才是怪事。最后，我們只能承認中央計劃經(jīng)濟是一廂情愿的空想，不得不把市場又請了回來，用供、求關(guān)系和均衡價格來配置資源、組織生產(chǎn)、滿足消費。這個慘痛教訓(xùn)是不應(yīng)輕忘的。在城市化問題上，我們也應(yīng)該承認政府的能力是有限的,堅持讓市場來決定城市的數(shù)目和規(guī)模。

　　具體來說，首先要盡力鼓勵生產(chǎn)要素、特別是勞力，的充分流動，取消岐視、排斥農(nóng)村勞力和人口的政策和條例。有這一條，城市化就會有源源不斷的人口來源。城市中有發(fā)展前途的，自然就會因吸引越來越多的人口而長大。如果有的城市越長越大，成為世界上最大的城市，沒什麼可大驚小怪，似乎十惡不赦的事發(fā)生了一樣。首先，中國擁有世界上最大的人口，最大的城市不出現(xiàn)在中國不是怪事一樁嗎？難道中國不應(yīng)擁有幾個而不是一個世界最大城市嗎？其次，上海、香港的經(jīng)驗表明，城市可以跳躍式地擴大規(guī)模。例如，上海在太平天國時代，抗日戰(zhàn)爭時期，以及解放戰(zhàn)爭時期，每次都有幾十萬的難民涌入，最后不都消化了嗎？今天，大家說上海居民人杰地靈，殊不知很多人是當年難民的后代。香港的幾次難民潮，也都好好地消化了。因而城市的規(guī)模問題，應(yīng)該主要留給市場機制決定。

　　然而，正象為了能從開放經(jīng)濟和自由貿(mào)易中獲利，中國必須遵從市場機制的引導(dǎo)一樣，城市化進程也應(yīng)該以市場為導(dǎo)向，以聚集效應(yīng)和外溢效應(yīng)為基礎(chǔ)。只要一個城市仍能降低新遷入的企業(yè)的生產(chǎn)成本,我們不應(yīng)該限制該城市的繼續(xù)擴大。如果一個城市的擴大雖然會給現(xiàn)有的企業(yè)和居民帶來因交通擁塞或污染造成的損失，但只要新生企業(yè)或新遷入企業(yè)的凈收益彌補這種損失而有余，那么就沒有必要約束該城市的發(fā)展。正確的辦法是通過向新生的或新遷入的企業(yè)征稅，然后將稅收用于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施，以減少原有企業(yè)和居民因城市的擁塞或污染而蒙受的損失。因此，政府是可以有所作為的，但不應(yīng)該用行政命令的老手段一味只知限制大城市的發(fā)展。

　　那麼市場會如何調(diào)節(jié)城市的規(guī)模呢？前提是發(fā)展土地市場。如果放開級差地租的上下幅度，土地價格便可調(diào)劑城市的面積和人口。例如，象上海這種城市，如果涌入人口較多，房租就會高漲，自動形成價格屏障，阻赫付不起起碼房租的外來人口。市中心的商務(wù)區(qū)和高尚住宅區(qū)的房租會更高，使對社會貢獻較大的人群能有較好的工作、生活環(huán)境。

　　反對用市場機制加速城市化的最常見、也是最唬人的理由是，在城市無法迅速 提供標準住宅時，外來民工的大量涌入必定造成新的貧民區(qū)。至于這些民工是否住在鄉(xiāng)下的更簡陋的環(huán)境之中，這些反對者是不問的，因為至少不在他們的目光所及范圍，不會引起他們的不適感。筆者建議，針對這種反對意見，是否應(yīng)盡量保留城市中現(xiàn)存的廉價住宅區(qū)，以便在原有居民逐漸移往新區(qū)后，出租給外來民工居住。政府可對外來民工征稅，將稅收用于改善這些區(qū)的水、電、煤氣的供應(yīng)、下水道的鋪設(shè)和學(xué)校、醫(yī)院的擴建。對外來民工來說，這里的居住條件已經(jīng)優(yōu)于鄉(xiāng)下條件，肯定愿意長期定居。他們中的成功者可以逐漸移往城中的其他好區(qū)。他們留下的空房，可由新到的民工墊補。這樣，城市房產(chǎn)就能流動起來，并能最大程度地利用現(xiàn)有住房容納盡可能多的新來人口。

　　世界上包括美國在內(nèi)的大城市，都有大片廉價住宅區(qū)。廉價住宅區(qū)的存在既節(jié)省了市政府的大量資金，又及時解決了新移民的住房問題。使城市因有源源不斷的新來人口而充滿活力。美國的大城市互相之間以爭奪人口聞名，因為市長們認識到，有了人口才能保持城市的稅收和市面的繁榮。但是在中國，不但在政策和條例上排斥外來民工，而且通過大規(guī)模推倒現(xiàn)存的廉價住宅區(qū)，使外來民工難于找到棲身之處。這種做法無助于加速城市化。在極其富裕的國家里，幾百年的城市化都沒有消滅貧民區(qū)。在中國這樣貧窮的國家，短時間內(nèi)便想消滅廉價住宅區(qū)是超越中國的現(xiàn)實的。這樣作，必然會使更多的農(nóng)民在更長的時期里，被迫居住在條件更差，收入更低的農(nóng)村地區(qū)，阻礙農(nóng)村居民向城市轉(zhuǎn)移的速度，減緩中國城市化的步伐，并使服務(wù)業(yè)難以發(fā)展。雖然民工的減少會使城市觀瞻有所改進，討好了市民和在城市里居住的政府官員，對廣大的農(nóng)村居民來說，實在是極為不公正的。而且經(jīng)濟的整體效率因城市化的減慢蒙受難以計量的損失。

　　在城市化過程中，為了減少沖擊，可以引導(dǎo)人口的梯度轉(zhuǎn)移。鼓勵小城市的居民向中等城市轉(zhuǎn)移，中等城市的居民向大城市轉(zhuǎn)移，鼓勵沿海、沿江的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民先向城市集中，因為他們的文化素質(zhì)與城市居民的差距最小，聯(lián)系最密切。這些人移出后的住宅、田地可以由內(nèi)地來的農(nóng)民有償使用。這種人口的梯度轉(zhuǎn)移可以減少人口流動對農(nóng)業(yè)和城市的沖擊，幫助窮山惡水地區(qū)的人口順利轉(zhuǎn)出到自然條件優(yōu)越的地區(qū)，優(yōu)化中國人口的空間分布，降低開發(fā)西部的成本，促進中國的城市化進程。

　　最后，我們應(yīng)該注意到，并不是所有的城鎮(zhèn)都能長大。只有那些有內(nèi)生增長潛力的城鎮(zhèn)，通過積聚效應(yīng)和外溢效應(yīng)，吸引眾多的企業(yè)、商業(yè)，才能使市府得到足夠的稅收維持和增強城市的各類基礎(chǔ)設(shè)施，并使其中的一些進一步發(fā)展成大城市或超級大城市。當然，城市可以人為地建立，如政治或軍事中心。這一類型的城鎮(zhèn)是靠外來的，主要是由農(nóng)村和其它城市征收來的，稅收得以生存。它們本身并沒有能力維持城市的各種設(shè)施和提供就業(yè)。它們遵循的是一條外生增長的路徑。巴西利亞和安卡拉就是其中的兩個例子。這類城市主要依賴從其它地區(qū)獲得的財政收入支撐生存。一般來說，一個國家可以有一到兩個這樣人為建造的城市，但是，由于這些城市的增長是外生型的，所以如果這種城市過多，就會超過國家的負擔(dān)能力而無法長期維持。一旦財政收入減少或取消，這些城市必然崩潰。所以在中國決定開發(fā)西部和加速城市化的今天，必須非常小心，以免重蹈當年外向型城市化的覆轍。