——論金融管制和行政審批活動的重心轉移

　　在行政審批和金融管制方面，路燈和太陽還真的可以作為一個意味深長的隱喻。

　　路燈照亮的范圍具有隨意性和選擇性、局部性，主動靠近路燈、圍著路燈轉的，路燈才會照亮他；遠離路燈的、不靠近路燈的，路燈是不會去照亮他的。

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　　太陽則不是這樣。太陽照亮的范圍具有普遍性和公平性，早上太陽一出來，就是普照大地；傍晚太陽落山了，大家都見不到太陽了。這個結果對于大家都是公平的，過程也是公開的。

　　路燈性質的行政審批，是注重小范圍的、市場準入方面的審批，往往帶有濃厚的權力色彩，而太陽性質的行政審批，則是制定統一、公開、對于所有市場主體一致的游戲規則。相比之下，太陽性質的行政審批更受到市場的歡迎，更有助于提高市場的運行效率，而路燈性質的行政審批，則往往成為行政審批部門追求局部權力、乃至進行市場尋租的努力方向，而顯然這種性質的行政審批是不利于市場的發展的。

　　無論是在金融界還是其他領域，行政審批都是政府介入市場的具體表現形式之一，而無論是在理論上還是在國際經驗方面看，如何在政府和市場、企業之間之間保持適當的平衡，一直是經濟學的一個主要問題；如何選擇適當的行政審批方式和管制方式，則同樣是金融監管領域的一個重要課題。

　　一 政府管制的產生及其在金融領域的發展趨勢

　　從理論上看，政府的管制主要應當是針對市場的缺陷而采取的行動，而市場主要在以下幾種場合經常會出現失靈：(1)競爭的缺乏；(2)外部性；(3)公共物品；(4)市場欠缺(missing markets)；(5)信息與知識的傳遞以及信息不對稱。

　　政府進行管制可以采取四種舉措，包括：政府采取直接行動；為私人部門提供激勵；強令私人部門實施；以及上述方式的組合。 不過，政府的管制行為同樣也可能失靈，這主要是因為：(1)信息的不對稱，政府對于市場的了解經常是不完備的；(2)激勵不足與政府運行的效率問題，這主要是因為公共部門的激勵問題較之私人部門問題缺陷更大；(3)政府對于管制舉措出臺之后市場可能采取的反應和對策是難以事前準確掌握的。

　　所謂管制，根據《新帕爾格雷夫辭典》的界定，是指“政府以公開的努力控制公司價格、銷售及生產決策的措施，其目的在于防止那些未能充分考慮公眾利益的私人決策的產生”。通常意義上的管制主要是指一系列行政審批和管制方法的運用，例如市場的進入條件等等。斯體格勒對管制的界定則是“通過運用某種強制性的政府力量改變市場結果的政策”。

　　無論如何界定管制，實際上各國都存在不同程度、不同形式的金融管制行為，采用這些金融管制可以由政府機關直接出面，也可以通過公司的自我約束來進行，不過，從發展的趨勢看，金融管制已經日益從原來著重于控制市場進入、進而控制市場結構的結構性管制，轉向引導金融機構完善經營管理制度的經營管理型管制，而且更多地在著手采用市場的舉措。

　　二 推動當前中國金融領域行政審批體制的完善和重心的轉移

　　金融領域的行政審批，作為金融管制的具體表現形式和途徑，在當前中國的金融市場運行中依然有相當顯著的影響力。但是，從中國加入世貿之后對于政府行為的要求、以及全球金融業管制的發展趨勢看，放松金融管制和行政審批、調整金融管制的重心已經是不可避免的趨勢。

　　首先，應當明確監管與行政管制和審批的巨大差異。脫胎于計劃經濟體制下的政府機關，既可能出于對于管制和監管的誤解，也可能出于對部門權力的追求，有時常常容易將行政審批、行政管制與監管混淆起來。監管應當是以市場活動為基礎的，是以控制風險、保護公眾(包括存款人、投資者、投保人等)利益、維護市場穩定為根本目標的，監管的主要途徑，應當是通過制定必要的市場準入要求、經營管理的規范要求等舉措，來達到控制風險的目的。

　　其次，根據監管的主要目標來清理行政審批。既然監管的根本目標在于保護公眾利益、控制風險、維持市場穩定，那么，與此無關的行政審批應當交由企業自主確定，或者是由市場的自律組織來確定；與此相關的行政審批則應當精簡流程，通過保持透明、公開的程序要求來保持市場對行政審批過程的監督。

　　有鑒于此，當前應當考慮：

　　第一，應當著手清理當前的行政審批，將不直接影響金融風險和公眾利益的企業層面的決策權力交回金融機構。例如，金融機構的更名、變動營業地址、調整內部組織架構等決策，本來就屬于企業自主決策的范圍，并不直接影響金融體系的風險狀況，因此此類行政審批改為報備制，由企業自主決定。

　　第二，金融機構分支機構的設立、調整、撤并等，是市場準入的一個重要內容�？紤]到中國的地域廣闊，情況復雜，而且當前中國的金融市場依然處于一個調整和整合的時期，金融機構分支機構的調整會比較劇烈，如果在此方面設定過于嚴格的行政審批要求，不僅會降低分支機構調整的效率，而且可能會制約金融機構分支機構布局的優化進程。僅僅以商業銀行為例，目前每家國有銀行的分支機構在全國范圍內都超過萬家，這些機構在未來的撤銷、合并、遷址等活動必然會相當多，這是金融市場優化分支機構布局的一個重要內容，不應給予過多的審批限制�；�于當前中國金融市場結構調整的現實，可以考慮，在分支機構總量不變、或者在一定的變化幅度范圍內，根據監管機構設定的要求，金融機構可以自主確定分支機構的地址轉換(如遷往市場潛力更大的地區)、自主確定分支機構的合并等，只需報備監管機構即可。

　　第三，基于市場自律組織的靈活性、專業性等特點，應當將原來的一些行政審批簡化為自律組織的自我約束行為。例如，對于金融機構經營管理人員的資格考核、培訓等，應當在監管機構提出基本的要求的基礎上，交由自律組織來組織落實。

　　第四，行政審批應當為市場發展留出空間。中國金融市場目前還是一個新興市場，市場的發展會相當迅速，無論是市場總量還是金融創新都會經歷快速的變化過程，因此，行政審批不應成為制約市場發展的阻礙，而應當為市場的創新留出空間。例如，應當改進對于黃金、白銀的行業管制，為中國的黃金和白銀市場的發展留出空間；商業銀行經營的新的中間業務和其他一些新業務，其經營的收益與風險首先是由開發這些新產品的金融機構自主承擔的，只要這些新產品沒有影響到總體的風險控制和市場的穩定，監管機構就不應過多采用行政審批的形式，而更多地采取核準或者報備的形式。另外，對于日益興起的網上交易，在只是提供現有的金融業務時，應當給予更為寬松的監管政策。

　　第五，行政審批的重點，應當從過于注重市場準入的行政審批，轉向設定公開的經營管理制度方面的要求，更多地遵循市場運行的規律。這也是國際范圍內金融管制發展的一個重要方向。監管機構不再單純注重市場準入的行政審批，轉而從市場發展、控制總體風險的角度設定一個對于所有市場參與者都一致的、公平公開的游戲規則，不僅有助于提高金融體系的運行效率，同時也是符合世貿組織對于政府行為的基本要求的。