劉明康將符合國際標準的專業素養貫徹于銀監會的日常工作，使這個成立才15個月的機構贏得了業內人士的廣泛尊敬。但是，即使如劉明康這樣的強勢人物，也需要從全局出發調整本部門的工作重點

　　□殷劍峰

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　　銀監會成立之日正值新巴塞爾協議出臺之際。新巴塞爾協議強調了有效監管的三大支柱——最低資本充足率、外部監管、市場約束。雖然銀監會基于中國國情拒絕了新協議的簽署，但是新協議的精神顯然成為銀監會工作的指引，而用市場化的監管替代原來的行政性管制也隨即成為其雄心勃勃的目標。然而，就在市場化的監管體系似乎即將成型，銀監會的監管職能逐步彰顯之際，新的一輪經濟景氣周期打亂了銀監會的步伐。自此，銀監會的工作重點發生了逆轉，行政性的管制呈現出替代市場化監管的趨勢。

　　銀行業的行政管制時代

　　我國銀行業監管框架的確立始自1984年。特別是在1995年《中國人民銀行法》和《商業銀行法》頒布之后，人民銀行作為監管當局的地位得以確立，并初步建立了包括市場準入、業務運營和市場退出等三個方面的系統監管框架。

　　當時，在市場機制未建立和行政調控失靈的雙重原因下，人民銀行只能實行行政性的管制。首先，我國金融體制改革遠遠滯后于實體經濟的改革。在銀行業中，從國有銀行、其他全國性商業銀行到各種信用社在內的大大小小的銀行類機構均未理順體制，它們都不是市場化的經營主體，而國有銀行更是完全隸屬于國家行政體制中，由此，以市場機制和市場規則為基礎的監管自然要被行政管制所取代；其次，隨著中央向地方的逐步放權，地方政府的投資沖動促使其同未理順體制的銀行相結合，這不僅導致大量的資金被用于低效率的固定資產投資上，而且，還通過倒逼機制迫使央行投放過多的基礎貨幣，最終形成了通脹壓力。對此，央行只能對各家銀行實行信貸配額管制和“窗口指導”。

　　實際上，許多國家和中國一樣，以市場機制和市場規則為基礎的“監管”往往被行政性的“管制”取代，其原因有二：其一，政府希望通過控制金融資源的流向來實施產業政策(這雖可能產生一時效果，但日后終會導致比市場失靈更為嚴重的“政府失靈”，典型案例如20世紀后半葉的日本)；其二，市場機制未建立。在這種情況下，資源配置效率低、風險累積現象并非由市場失靈造成，而是政府體制改革未完成的結果。此時，政策當局也不得不依靠非市場化的管制手段。

　　1997年亞洲金融危機之后，中國的政策當局對金融風險的累積日益關注，清理違規金融機構和不良資產成為焦點。這導致各家銀行紛紛緊縮信貸，“慎貸”甚至“惜貸”成為當時普遍現象。作為刺激宏觀經濟而非基于改革目的的一項措施，信貸配額管制開始取消。2000年后，隨著中國加入世貿組織，金融體制改革開始加快，其突出表現就是招商、光大、民生等股份制商業銀行逐步接近于真正的市場經濟主體。但是，四大國有銀行和眾多城市商業銀行、農村信用社以及郵政儲蓄機構的改革依然任重道遠。

　　市場化監管理念開始形成

　　在這種背景下，2003年4月18日，中國銀行業監督管理委員會正式掛牌成立，中國人民銀行的監管職責遂由銀監會擔綱。

　　銀監會成立之日正值新巴塞爾協議出臺之際。在新巴塞爾協議中，強調了有效監管的三大支柱：最低資本充足率、外部監管、市場約束�！白畹唾Y本充足率”要求銀行保持足夠的資本，以使其能夠做到風險自擔；“市場約束”要求加強信息披露，以督促銀行改善治理結構、加強內控；在這兩個支柱的基礎上，結合以控制風險、保證資本充足率為核心的外部監管，從而達到市場失靈被有效抑制、而政府失靈又不至于發生的最佳境界。

　　雖然銀監會基于中國國情拒絕了新協議的簽署，但是，新協議的精神顯然成為銀監會工作的指引，而用市場化的監管來替代原來的行政性管制隨即成為其雄心勃勃的目標。為此，銀監會提出了“管法人、管風險、管內控和提高透明度”的監管新理念，并試圖實現監管方式的“五個轉變”：由合規監管為主向以風險監管與合規監管相結合轉變；由分割式監管向注重對法人機構總體風險的把握、防范和化解轉變；由一次性監管向持續監管轉變；由側重監管具體業務向注重監管公司治理和風險內控的有效性轉變；由定性監管向定性與定量監管相結合轉變。

　　在這些變化中，按照新頒布的《銀行業監督管理法》和《商業銀行法》確立的審慎監管原則最為關鍵，其措施主要包括三方面內容：第一，督促商業銀行根據風險變化情況，及時調整貸款質量形態，提高貸款五級分類的準確性和規范性；第二，嚴格執行充足的撥備制度，要求商業銀行足額提取各類損失準備，加大損失類貸款的核銷力度，做實利潤；第三，鼓勵商業銀行采取上市融資、增資擴股、引進戰略投資者、發行次級債等方式，使其資本充足率達到8％以上。為了確實督促銀行業實施審慎經營原則，銀監會頒布了20多項涉及業務管理和風險控制的規章和管理辦法。這些文件的頒布和措施的實施，堪稱確立我國銀行業監管新體制的里程碑。

　　經濟過熱與銀監會加強指導

　　然而，就在市場化的監管體系似乎即將成型，銀監會的監管職能逐步彰顯之際，新的一輪經濟景氣周期打亂了銀監會的步伐。在經濟增長過快、某些行業呈現“過熱”跡象的背景下，央行最早提出要實施緊縮政策，并采取了一系列措施：先是發行央行票據以收緊流動性，繼而動用了比較極端的準備金政策。但是，在貨幣政策的傳統法寶———信貸配額管制被取消，而“窗口指導”實際只能由銀監會來實施的情況下，央行的政策意圖看來并未產生顯著效果。今年上半年，隨著物價上漲看似無法控制，應高層指示和社會各界呼吁，銀監會終于站出來了。自此，銀監會的工作重點發生了逆轉，行政性的管制呈現出替代市場化監管的趨勢。

　　銀監會實施窗口指導的威力初見于“五一”節前對各家金融機構一一進行的“電話指導”。此信號一出，加之隨后的行業貸款指導、大額貸款指導等諸多指導意見，銀行信貸立即大幅度萎縮，4月份全國新增貸款額只有不到1500億元，5月份更是下降至1100余億元，比處于“非典”時期的去年5月份下降了一半還多(參見圖表)。由于我國企業的投資資金只能是或直接或間接、或公開或隱蔽地來自于銀行貸款，因此，新增貸款量的下降對于抑制潛在的經濟過熱具有顯著的功效。

　　事實上，在當前地方政府過多介入當地經濟發展，而國有銀行、城市商業銀行和農村信用社等大批金融機構的改革遠未完成的情況下，實施行政性的窗口指導也無可厚非。可凡事過猶不及。當前的窗口指導似乎已經超過了適當調控的程度，其表現有二：

　　其一，頻繁的窗口指導使得信貸萎縮，可能強化了宏觀經濟硬著陸的跡象。按照央行年初制定的目標，今年新增貸款投放量當在2.6萬億元左右，折合每月為2000余億元，而5月份實際的新增貸款僅達到央行目標的一半。更為嚴重的是，從上圖可以看到，與3月份相比，四五兩個月短期流動資金貸款的下降速度甚至快于中長期貸款，這導致大批中小企業、民營企業難以維持日常營運。

　　其二，窗口指導的內容越來越直接和微觀，計劃和行政的色彩趨濃。從最近公布的消息看，窗口指導業已細化到對借款企業的“點名指導”上。如果說行業貸款指導尚屬于執行國家產業政策的話，那么，是否要對某些企業發放貸款就完全應該是銀行自身的考量范圍。

　　其實，銀監會成立之后出臺了一系列的監管辦法，監管當局已經初步擁有了市場化的監管手段，如果更多一些耐心，本可不必采用如此密集的行政辦法。簡而言之，如果盡快實施以資本充足率管理為核心的市場化監管辦法，就應當可以收到降低銀行體系風險、同時適當控制信貸的雙重功效。

　　(作者單位：中國社科院金融所）