姚洋　　　

　　中國在政治上是單一制國家，但中國的財政體制高度聯(lián)邦化，地方政府擁有獨(dú)立的財政收入和獨(dú)立的事權(quán)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代雖然中央財政占統(tǒng)治地位，但也經(jīng)歷了五十年代末和文革初期的兩次財政分權(quán)和企業(yè)下放。改革開放之后，中國的財政體制進(jìn)一步走向分權(quán)，八十年代中后期實(shí)行的財政包干制度是分權(quán)的頂峰，并導(dǎo)致中央政府收入比重的急遽下降

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。于1994年實(shí)行的分稅制遏制了這一趨勢，但也同時將財政分權(quán)制度化了。其表現(xiàn)如下。

　　首先，中央稅和地方稅截然分開，中央財政和地方財政也因此截然分開；與此相一致，中央和地方的事權(quán)也得到了進(jìn)一步的明確。盡管沒有明確的文件對中央和地方的事權(quán)進(jìn)行劃分，但幾年來的實(shí)踐事實(shí)上已經(jīng)形成了一套默認(rèn)的規(guī)則。比如，中央只管理直接屬于中央的企業(yè)，而地方只管理屬于同級政府的企業(yè)。再比如，各地必須為各自的下崗職工解決再就業(yè)所需要的所有資金。其次，直到今天，中國仍然沒有一套統(tǒng)一的在全國層次上實(shí)現(xiàn)收入轉(zhuǎn)移的機(jī)制，中央財政的再分配職能沒有得到很好的發(fā)揮。目前，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付主要以項(xiàng)目的形式實(shí)現(xiàn)。這些項(xiàng)目一般要求地方提供配套資金，其結(jié)果是，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份得到的來自中央政府的支持遠(yuǎn)多于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的省份，中央財政再分配的結(jié)果不是拉平收入差距，而是在某種程度上擴(kuò)大差距。第三，財政聯(lián)邦化不僅表現(xiàn)在中央和地方的關(guān)系上，而且表現(xiàn)在各省內(nèi)部。在各個省內(nèi)，省與地、市，地、市和區(qū)、縣的關(guān)系完全仿照中央和省的關(guān)系，財政各自為政，互不通融。比如，在大多數(shù)地方，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險的統(tǒng)籌范圍只能達(dá)到區(qū)、縣一級，和中央政府一樣，省政府只給政策，市、縣政府掏錢。在國營企業(yè)全面虧損的壓力之下，省、市紛紛將企業(yè)下放區(qū)、縣，表面上看是增加地方自主權(quán)，實(shí)際上是推卸包袱。其結(jié)果是，大量的企業(yè)冗員所產(chǎn)生的財政負(fù)擔(dān)被逐級下放，表面上是解決了下崗壓力，實(shí)際上是暫時地掩蓋了矛盾而已。第四，財政聯(lián)邦化正悄然地影響到中國的政府架構(gòu)。在和平時代，決定一個國家最根本的制度安排是財政體制，因?yàn)樗�確定了各級政府之間的利益機(jī)制，而利益機(jī)制的改變必定導(dǎo)致政府架構(gòu)的改變。盡管黨管干部使得中央對地方干部的任用仍然具有絕對的權(quán)威，但由于財政分權(quán)的原因，中央對地方的約束已經(jīng)在發(fā)生微妙的變化。在可以得到利益的時候，地方政府更多地表現(xiàn)了對中央政府的服從；在沒有利益的時候，地方政府更多地表現(xiàn)出疏遠(yuǎn)的傾向。中央和地方的關(guān)系如此，各省內(nèi)部也是如此。

　　財政聯(lián)邦化有正反兩方面的后果。它的正面作用主要是調(diào)動地方的積極性，鼓勵地方政府關(guān)注地方經(jīng)濟(jì)增長，培養(yǎng)新的稅源。有學(xué)者指出，中國在南宋時期雖然已經(jīng)有了工業(yè)化生產(chǎn)的萌芽，但由于南宋王朝過度地將稅收集中于中央，使得地方官員缺乏扶持地方經(jīng)濟(jì)的積極性，同時又不得不對工商業(yè)征收高額的稅賦，以取悅于朝廷，因此，工業(yè)化萌芽胎死腹中。一九九四年分稅之后，各地稅收增長最快的是企業(yè)和個人所得稅。所得稅直到最近仍然只是地方獨(dú)享稅，因此地方政府有動力培養(yǎng)這個稅的稅源。

　　財政聯(lián)邦化調(diào)動地方積極性的另一個表現(xiàn)是地方政府的制度創(chuàng)新，特別是在集體和國營企業(yè)改制方面。進(jìn)入九十年代以來，中國的市場條件日趨完善，政府在企業(yè)中的作用越來越小。同時，隨著私營經(jīng)濟(jì)的崛起，公有制企業(yè)的地位遭到嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，經(jīng)營狀況惡化。在企業(yè)內(nèi)部，經(jīng)理人員對企業(yè)的控制權(quán)增加，政府的控制能力急遽降低。在這種情況下，地方政府便產(chǎn)生了改制的動機(jī)。對許多地方政府來說，改制未必是為了提高效率，而是為了甩掉包袱，其背后的動力是地方政府改善財政狀況的沖動，改制因此是財政聯(lián)邦化的后果之一。盡管改制還存在許多問題，但在客觀上它是一項(xiàng)改進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率的制度創(chuàng)新。

　　但是，財政聯(lián)邦化、特別是過度的財政聯(lián)邦化對中國也產(chǎn)生了不可忽視的負(fù)面影響。首先，財政聯(lián)邦化鼓勵地方保護(hù)主義，因此有礙全國統(tǒng)一市場的形成，加劇地區(qū)發(fā)展的不平衡。比如，上海規(guī)定出租車排量不得低于1.4升，顯然是出于保護(hù)本地產(chǎn)的桑塔納的目的，對于小排量的富康和捷達(dá)是不公平的。其次，財政聯(lián)邦化導(dǎo)致地方對企業(yè)落戶的過度競爭。一些地方領(lǐng)導(dǎo)為了吸引國內(nèi)外投資，擅自降低地方稅稅率。由于這種做法沒有合法性，企業(yè)經(jīng)營實(shí)際上是處于不確定性中。比如，上級稅務(wù)部門未必認(rèn)可下級政府的減稅承諾，新領(lǐng)導(dǎo)也未必認(rèn)可老領(lǐng)導(dǎo)的減稅承諾。這種不規(guī)范的稅源競爭的結(jié)果，就全國而言，可能僅僅是一個零和博弈：一個地方的所得恰恰是另一個地方的損失，兩相抵消，國民經(jīng)濟(jì)并無實(shí)質(zhì)性增長。

　　以上兩個后果是經(jīng)常被人所提及的，下面的兩個后果則較少為人所注意。

　　首先，財政聯(lián)邦化導(dǎo)致公共品的提供分散化和小型化。前面已經(jīng)提到，在許多地方，醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)和城市低保只能統(tǒng)籌到區(qū)縣一級，這樣的后果有三。其一，保險抵御風(fēng)險的能力低，而且收入有限。即使是像廣東順德這樣發(fā)達(dá)的縣級市，其養(yǎng)老和醫(yī)療保險也還有缺口，不發(fā)達(dá)的城市的狀況可想而知。保險所依賴的是大數(shù)原理，參保的人越多，保險的支付能力越穩(wěn)定。目前的分散和小型化的保險體制將有遇到嚴(yán)重的支付風(fēng)險。其二，分散的社保體系妨礙人口的流動。中央雖然對跨行政區(qū)的人口流動有一定的規(guī)定，比如可以將已交保險帶走等，但實(shí)際執(zhí)行非常困難。比如，北京市規(guī)定外地農(nóng)民工在北京交納的退休保險，只能等到60歲之后才能獲得收益。有相當(dāng)數(shù)量的企業(yè)只是交納一定人數(shù)的社會保險，而并不將保險落實(shí)到人，因此，當(dāng)一個職工調(diào)走時，他并不能將企業(yè)交納的保險費(fèi)帶走。其三，分散的社保體系加大了地區(qū)差距，使好的地方更好，差的地方更差。社保的一個作用本來就應(yīng)該是進(jìn)行收入的二次分配，調(diào)節(jié)地區(qū)收入差距，目前分散的社保體系恰恰是反其道而行之。

　　造成目前分散和小型化的社保體系的原因可能很多，但財政的聯(lián)邦化無疑是最重要的原因。社保規(guī)模直接和地方政府的財政相關(guān)，當(dāng)每個地方政府都享有獨(dú)立的財政的時候，財政狀況好的地方一定不愿意和財政狀況差的地方統(tǒng)籌社保資金。

　　其次，財政聯(lián)邦化還造成上、下級政府之間對事權(quán)的推諉。財政聯(lián)邦化和目前的中國行政架構(gòu)是有矛盾的。各級政府雖然擁有獨(dú)立的財政收入，卻沒有獨(dú)立的行政權(quán)利，上級政府在政治上仍然對下級政府享有絕對的權(quán)威。在這種情況下，上級政府很容易發(fā)生機(jī)會主義行為，把問題盡量往下級政府壓，把資金盡量往本級政府調(diào)。這種短視的行為的結(jié)果，是矛盾被層層下放，上級政府的日子好過了，下級政府的日子卻難過了。這已經(jīng)不僅僅是一個財政問題，而是關(guān)乎政府行政體制、乃至國家安定的大問題。就政府行政而言，政府行為的機(jī)會主義傾向?qū)е赂瘮�，有損政府行政的公正性，政府的行為因此越來越像惟利是圖的企業(yè)，而不是處理公共事務(wù)的權(quán)力機(jī)構(gòu)。這樣下去，政府的嚴(yán)肅性和在群眾中的威信勢必受到嚴(yán)重影響。就國家安定而言，下級政府是和老百姓接觸最密切的政府，矛盾在下級政府的聚集會引起老百姓對政府的不滿，從而影響社會的安定。

　　財政聯(lián)邦化的以上結(jié)果在企業(yè)改制過程中表現(xiàn)得最為突出。前面已經(jīng)提到，改制是財政聯(lián)邦化的后果之一，反映了財政聯(lián)邦化的積極的一面。但是，財政聯(lián)邦制的不利后果也在改制中暴露無遺。

　　改制的三大要件是資產(chǎn)處置、人員安置和銀行債務(wù)。在所有三個方面，財政聯(lián)邦化都打下了烙印。先看資產(chǎn)處置和人員安置，因?yàn)樗鼈兺�往是�?lián)系在一起的。經(jīng)過九十年代初、中期股份合作的改制形式，近幾年來的企業(yè)改制多采用經(jīng)理人員買斷、出售或破產(chǎn)等更加激進(jìn)的形式。采用這些形式就必然涉及資產(chǎn)處置和人員安置問題，而尤以人員安置更為急迫。根據(jù)國務(wù)院和最高人民法院的多次指示，人員安置是改制過程中的首要問題，因?yàn)樗�直接影響社會的穩(wěn)定。我們都知道，國營企業(yè)中存在大量的冗員，如果企業(yè)完全按商業(yè)運(yùn)作辦事，許多人都要被解雇。為了完成中央下達(dá)的社會安定的政治任務(wù)，各地方政府無不優(yōu)先考慮人員問題。

　　在這方面，重慶做得比較規(guī)范。當(dāng)一個企業(yè)改制時，市政府首先把全部職工接收過來，然后核實(shí)企業(yè)資產(chǎn)，公開把企業(yè)賣給原企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)或其他人，并由后者在原企業(yè)職工中挑選新職工(新企業(yè)必須雇傭一定比例的老企業(yè)職工)，剩下的職工統(tǒng)一進(jìn)入再就業(yè)中心或失業(yè)登記。這樣做的好處有三個。第一，企業(yè)的職工和資產(chǎn)完全分離，資產(chǎn)核算清晰，且不留后遺癥。第二，改制后的企業(yè)輕裝上陣，無人員的后顧之憂，真正成為市場經(jīng)濟(jì)的主體。第三，市政府對下崗、失業(yè)人員進(jìn)行統(tǒng)一管理，節(jié)省社會資源。重慶市的做法體現(xiàn)了市領(lǐng)導(dǎo)的全局眼光，他們沒有推卸責(zé)任，而是積極地承擔(dān)起安置富余人員的責(zé)任。這是非常難能可貴的，其它地方?jīng)]有做到這一點(diǎn)。

　　在多數(shù)城市，改制企業(yè)必須負(fù)責(zé)所有職工的安置工作。為了平衡企業(yè)的利益，地方政府不得不在資產(chǎn)方面做出重大的讓步，以彌補(bǔ)企業(yè)因接收所有原企業(yè)職工而帶來的損失。比如，在一個城市，企業(yè)的土地可以以工業(yè)用地價格的20%賣給新的經(jīng)營者。由于資產(chǎn)和人員安置糾纏在一起，企業(yè)出售資產(chǎn)的價值變得非常不確定。盡管各地都有詳細(xì)的文件，規(guī)定資產(chǎn)抵扣的方式和公式，但每個企業(yè)在執(zhí)行中都不相同，獲得多少抵扣完全取決于新的經(jīng)營者的談判地位以及他和市政府主管部門的關(guān)系。在這個過程中，難免不產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。但是，更為嚴(yán)重的問題是，由于新企業(yè)的人員負(fù)擔(dān)依然，企業(yè)的改制并不徹底，新經(jīng)營者還是要為解決富余人員的就業(yè)問題而分散精力。從表面上看，改制沒有增加下崗、失業(yè)人員，實(shí)際上是矛盾被暫時地掩蓋了，今后未必不會再出現(xiàn)。比如，許多企業(yè)在改制之前拖欠了職工大量的工資和社會保險金，改制之后，政府通過資產(chǎn)抵扣把這部分負(fù)債轉(zhuǎn)移到了新企業(yè)，但并沒有切實(shí)可靠的措施保證新企業(yè)會歸還職工這筆資金。最后，人員和資產(chǎn)的糾纏使得新企業(yè)的資產(chǎn)重組變得困難。比如，天津的一家原國有企業(yè)賣給了澳大利亞的一家公司，后者答應(yīng)接受企業(yè)的全部職工。但是，兩年之后，這家公司將這個企業(yè)賣給了另一家公司，后者接受工廠之后便大量裁減職工。從法律的角度來看，新公司的做法是完全合法的，澳大利亞公司的做法也不能說是違反了當(dāng)初和政府簽訂的合同，因?yàn)楹贤瑳]有規(guī)定它不能出售企業(yè)。政府如果強(qiáng)行要求新公司繼續(xù)接受所有職工，則會樹立一個不好的先例，以后涉及改制企業(yè)的資產(chǎn)重組就可能無人問津；政府如果認(rèn)可新公司的裁員，則職工的利益受到傷害，到頭來還是要政府來管。

　　然而，地方政府把矛盾下放的做法完全符合經(jīng)濟(jì)理性。一方面，它們期望改制企業(yè)一天天好起來，最終消化掉企業(yè)的冗員；另一方面，它們期望職工來監(jiān)督企業(yè)的新經(jīng)營者。職工一到市政府上訪(俗稱“上班”)，市政府就只好就范；把矛盾下放給企業(yè)后，由于現(xiàn)在企業(yè)是私人的了，職工只能找經(jīng)營者。這自然對政府有利，但卻是以政府放棄責(zé)任為前提的。地方政府這種短視行為，盡管在短期內(nèi)可能奏效，長期卻會極大地?fù)p害政府的權(quán)威。

　　如果在處理資產(chǎn)和冗員的過程中表現(xiàn)出來的是地方政府的短視的話，在處理銀行債務(wù)過程中表現(xiàn)出來的就是中央政府的短視了。根據(jù)人民銀行公布的數(shù)字，目前銀行信貸中的呆壞帳比例在25%以上。人人都知道，這些呆壞帳中的大部分是無法收回的。最近四個資產(chǎn)管理公司正在積極打包出售從國企剝離出來的債務(wù)，它們的期望回收率不高于20%。顯然，中央政府對這些是完全知曉的，并采取了默許的態(tài)度；但是，對于轉(zhuǎn)制過程中銀行呆壞帳的處理，中央銀行采取了完全不同的態(tài)度。如同一位基層銀行干部所描述的，改制就像警鈴一樣，一旦得知哪個企業(yè)在改制，銀行就馬上要去討債。企業(yè)經(jīng)營不善，浪費(fèi)了銀行貸款，固然是一件壞事，但銀行在企業(yè)轉(zhuǎn)制過程中一味地追討債務(wù)，是不是就是上策呢？國營企業(yè)過去沒有搞好，有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的原因，也不排除一些人營私舞弊所造成的損失，但關(guān)鍵是國營企業(yè)本身的體制有問題。一個不爭的事實(shí)是，許多民營企業(yè)的發(fā)展壯大，完全得益于同類國營企業(yè)的人才輸送。如浙江樂清的低壓電器行業(yè)，如果沒有從像西安電力機(jī)械制造公司等國營大企業(yè)跳槽來的技術(shù)人才，要達(dá)到今天的水平恐怕是不可能的。多數(shù)國營企業(yè)在技術(shù)上都有一定的優(yōu)勢，只要機(jī)制正確，重新贏利是完全可能的。但是，企業(yè)在轉(zhuǎn)制之后一般都需要一定的緩沖期方可恢復(fù)過來，此時銀行來討債無疑是要把剛要活過來的企業(yè)再一次打死。特別地，銀行一般瞄準(zhǔn)有一定償付能力的企業(yè)，專挑這種企業(yè)起訴。然而，恰恰是這些企業(yè)在轉(zhuǎn)制之后有可能重新贏利，銀行一起訴，這樣的企業(yè)也就無力回天了。

　　不可否認(rèn)，許多企業(yè)借轉(zhuǎn)制之機(jī)逃避銀行債務(wù)；我在這里絲毫沒有為這種行為辯護(hù)的意思。我想說的是，中央政府在改制方面沒有全局和長遠(yuǎn)眼光，目前這種滿弓待發(fā)的做法非但不能制止銀行壞債的蔓延，而且有損社會效率。靜態(tài)地看，回收銀行資金并不能提高社會的整體效率，因?yàn)殂y行把錢收回去了，企業(yè)的收入就降低了。但是，另一方面，由于銀行的逼債而使一個有希望的企業(yè)死去，社會效率的損失卻是實(shí)實(shí)在在的。從目前中央政府單一地強(qiáng)調(diào)回收銀行呆壞帳來看，它顯然只考慮了中央政府自己的利益，而忽視了社會的整體利益，其背后的推動力量，仍然是財政聯(lián)邦化：銀行屬于中央政府，而企業(yè)卻屬于地方政府；中央政府當(dāng)然更關(guān)心銀行，而忽視企業(yè)。

　　從動態(tài)的角度來看，減少逃債對提高社會效率和公平水平都是有利的。但這里的問題是，轉(zhuǎn)制企業(yè)的呆壞帳是幾年、甚至十幾年積累下來的，它們在很大程度上是舊體制造成的；而且，沒有幾個人真正認(rèn)為這些呆壞帳中的大部分能夠收回來。因此，它們最好是看作沉沒成本，需要國家以某種方式來進(jìn)行處理。美國布魯金斯學(xué)會的中國問題專家尼古拉斯·拉迪教授早幾年就提出，可以對某一年以前的呆壞帳一筆勾銷，銀行的資本虧空由中央政府發(fā)行國債來補(bǔ)充。拉迪的這個建議必須以國家停止政策性貸款、強(qiáng)化企業(yè)預(yù)算約束為前提。改制之后形成的新的企業(yè)—國家關(guān)系恰恰提供了這個前提。銀行系統(tǒng)的呆壞帳問題遲早是要解決的，而且多半只能以全部或部分免除的形式解決，但是，必須是在人民幣資本帳戶開放之前解決，因?yàn)�，待資本帳戶開放之后來解決這個問題，極有可能出現(xiàn)銀行擠兌。目前，以國家信譽(yù)為擔(dān)保，即使銀行一時出現(xiàn)巨大虧空也不至于引發(fā)擠兌，因?yàn)槔习傩仗崃爽F(xiàn)金也不能換成外幣。如果是這樣，中央政府應(yīng)該將處理銀行呆壞帳和改制進(jìn)行通盤考慮，在重塑中國經(jīng)濟(jì)的微觀基礎(chǔ)的同時解決銀行系統(tǒng)的一大遺留問題。

　　適度的財政聯(lián)邦化有積極的作用，但目前中國財政聯(lián)邦化傾向遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了適度的界限。更為重要的是，中國的財政聯(lián)邦制和中國目前的行政架構(gòu)是不匹配的，其后果是導(dǎo)致了各級政府行為的商業(yè)化和機(jī)會主義傾向；長此以往，必然損害中國的經(jīng)濟(jì)增長和政府的權(quán)威性。

　　但是，解決問題的途徑不是一味地收權(quán)。事實(shí)上，將現(xiàn)存的某些財政聯(lián)邦化傾向納入法治的軌道有利于政府行政和經(jīng)濟(jì)增長。比如，各省或多或少地都掌握一些決定地方稅稅率的權(quán)力，但這樣做卻是不合法的。但是，像中國這樣幅員遼闊、地域差別巨大的大國，統(tǒng)一的稅率可能并不是合適的，讓各省擁有合法的設(shè)定稅率的權(quán)力可能是必要的。糾正目前過度的財政聯(lián)邦化傾向，不是要把權(quán)力從地方收到中央，像把所得稅變成中央和地方共享稅一樣(事實(shí)上，這一舉措也是中央政府機(jī)會主義行為的表現(xiàn)之一)，而是要各級政府、特別是中央政府具備全局和長遠(yuǎn)眼光，對特定的情形做出適當(dāng)?shù)臎Q策，以社會的全體利益為重，而不是僅僅計(jì)較一級政府的得失。

　　于2003年1月14日