一家銀行如果倒閉，存款者在其中的存款可能就即時灰飛煙滅，而且由此產生的恐慌心理還很可能傳遞到其他銀行，威脅金融體系的穩定。此時，如果能夠對存款進行保險，豈不是可以很好地穩定銀行體系？這就涉及到存款保險制度的建立問題。

　　隨著利率市場化提上議事日程，金融機構之間的競爭必然會加劇，有的金融機構可能會出現一些經營失誤，于是，如同大多數市場經濟國家一樣，少數銀行出現經營困境、乃

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至退出市場，都是不可避免的，但是，金融風險的高度傳染性可能會使個別金融機構的風險迅速擴散為系統性的風險，此時通過建立存款保險制度來維持金融體系的穩定就變得更為重要。放開民間資本進入銀行業、放松對民營銀行的管制的呼聲也日漸高漲，相應地也提出了建立存款保險制度的問題。

　　那么，是不是一建立了存款保險制度，少數銀行陷入困境可能帶來的金融風險是否就消失了？民營銀行原來所承擔的風險是否就化解呢？這是影響到對存款保險機構的職能定位的重大問題。

　　在面對存款保險制度的問題上，首先需要明確的是，存款保險機構只是轉移了風險，而不是完全消除了風險；存款保險機構不是一個具有無窮的吸收風險能力的保護傘，而實際上是一個風險監管機構。與最近剛剛成立的銀行監督管理委員會一樣，存款保險機構也應當首先是一個對所投保的存款機構進行風險監管的機構。特別值得指出的是，在當前的中國，存款保險機構應當主要不是為了保護銀行不破產，而是為了保護存款人，保護在銀行破產時能夠維持金融體系的穩定，是為了代表存款人更好地運用專業化手段來監督銀行的風險狀況。應當說，這是澄清對于存款保險機構許多誤解和曲解的關鍵所在。

　　一 不能片面強調和高估存款保險機構的風險承擔能力

　　正是因為存款保險機構首先是為保護存款人利益的、面向銀行的風險監管機構，因此，不能片面強調存款保險機構的風險承擔能力，也不能高估其風險承擔能力。在當前的市場環境下，強調這一點顯得尤為重要。實際上，從國際經驗看，如果沒有健全的銀行體系、沒有有效的金融監管，而是幻想就風險轉移到存款保險機構，那么，存款保險機構必然體系可能被大量的問題銀行拖垮。正由于此，許多新興市場國家、包括一些轉軌經濟國家，在考慮建立存款保險機構之前，通常會對原有的銀行體系的風險進行全面的清理，如匈牙利等國等曾經大規模地對銀行進行重組，用國家債券換購“歷史遺留”的壞賬，并由國家向銀行補充資本，并且加強對銀行業務、監管、會計和破產方面的立法。在此基礎上，匈牙利才于1993年著手建立了存款保險基金(NDIF)。在清理改革之后的銀行體系基礎之上運行的存款保險體系，可以更為專注于對銀行風險狀況的監督和對存款人利益的保護，而不是扮演金融風險“救火隊”的角色。

　　二 存款保險機構的風險監管是對現有金融監管能力的補充，但是不能替代現有的監管職能

　　從金融市場運行的角度看，維持金融市場的穩定主要依賴漸次推進的不同金融手段，這主要包括：嚴格的、高水平的、審慎的銀行監管；中央銀行及時、合理的最終貸款人功能的履行；完善、穩健的銀行破產清算程序，在此基礎上，才是依靠存款保險制度的建立，來保持銀行的有序退出及其退出過程中的金融體系穩定。無論是在現實出現的時間順序還是理論的邏輯順序上，我們都不能期望存款保險制度能夠替代銀行監管機構的金融監管能力的提高、替代中央銀行的最終貸款人只能、替代必要的銀行破產清算程序。

　　在完善的金融市場體系中，金融監管、中央銀行的最終貸款人角色和銀行的破產清算，是抑制銀行盲目冒險的重要支柱。通過市場機制的運行和信息的傳播，這些都可以形成促使銀行穩健經營的重要力量，如銀行債權人可以通過收回存款或要求更高的利率來對高風險銀行施加市場紀律，股東也可以發揮類似作用，銀行監管當局能直接約束銀行的經營活動，并在銀行償債能力受到威脅時規定正確的糾正程序。因此，在考慮存款保險制度時，必須要在尊重和維護已有的監督機制、約束機制的基礎上進行，否則，不正確的存款保險制度可能會成為引發金融動蕩的根源，例如，金融界就有學者認為，以固定費率而不是與銀行風險掛鉤的存款保險和推遲銀行關門為主要特征的金融安全網是80年代美國儲貸機構系統性破產的唯一最重要的因素。

　　因此，當前我們不僅不能期望通過建立存款保險制度來替代金融監管的低效率、來彌補中央銀行應當承擔的最終貸款人角色，也不能指望建立存款保險制度之后就永遠不出現銀行的破產清算，因為這是市場約束和市場紀律在金融機構市場競爭的必然表現；我們也不能指望存款保險制度能夠彌補歷史形成的不良資產所可能導致的銀行經營困境，也不可能期望存款保險制度能夠轉嫁市場應當給予那些已經陷入經營困境的金融機構的懲處，同樣不可能期望通過存款保險制度來掩飾金融市場化程度低下所帶來的金融資源配置的低效率。

　　存款保險機構的監管職責，在一定意義上可以說來自于存款人。對存款人而言，其分散性、對銀行披露信息理解的非專業性以及協同監督的可能性，都使得存款人實際上并沒有足夠的能力去監管銀行，事實上大多數存款人在選擇銀行時只是以銀行的聲望和規模為依據，很少有存款人能對銀行實施有效監督。即使部分存款人有足夠的動機去監督銀行，也難避免存款人彼此之間的“搭便車”行為，小儲戶總是以大儲戶的行為為依據，結果是理性的存款人在觀察到一定數目的存款人在提取存款時，也會認為別人比自己掌握了壞消息而加入擠兌的行列。依賴存款人來行使銀行監督，在現實生活中幾乎是難以想象的。與此形成對照的是，存款保險公司可以更好地代表存款人的利益對銀行進行監管。

　　三 存款保險機構的運作要充分借鑒成熟市場的風險監管經驗和教訓

　　目前，許多國家和地區都已經建立了存款保險機構，其中的許多經驗教訓制度汲取，特別是其近期的一些發展演變趨勢尤其值得關注。例如，美國聯邦儲備委員會主席格林斯潘2002年中就表示支持對美國的銀行儲蓄保險制度進行改革，但反對提高政府對存款保險的限額。他認為，如果目前提高限額就等于擴大政府對銀行的保護，增加對銀行的補貼，減少市場機制的刺激作用，并不能使公眾真正受益。幾乎是同時，從2002年4月1日起，日本對其存款保險進行了較大的改動，政府不再對儲戶的存款承擔全額保險的義務，只對存款及利息總額1000萬日元內的部分承保，其目的是希望增強銀行與儲戶間的監督約束機制，減小存款保險所帶來的負面影響。中國香港地區也正在著手考慮建立存款保險制度，其基本的計劃特點是考慮將存款保險計劃的承保上限初步確定為十萬港元，在存款保險計劃推行初期，香港傾向于采用以受保存款數額為基礎的劃一保費評定方法，同時考慮到當存款保險計劃積累了一定經驗之后，再考慮是否轉用風險為本的評定保費方法。

　　　這些看來似乎并不相關的變動，實際上顯示出一個共同的趨勢，就是強調存款保險機構在市場化的基礎上推進對金融機構的風險監管，有針對性地克服存款保險制度可能出現的一些問題。例如，存款保險制度會破壞金融市場正常的市場紀律、市場約束；存款保險制度的道德風險可能會削弱存款人監督銀行的激勵，銀行也有動力從事高風險高回報的項目活動，監管者也可能形成對存款保險的錯誤依賴。如果保險費不與風險掛鉤，市場機制作用的結果必然是使得健全的銀行設法退出存款保險制度以避免在存款保險制度中受損，最后往往只有最脆弱的銀行留在存款保險制度內，而且需要付出高得多的保險費率，從而威脅到存款保險制度的可持續性。因此，各國越來越傾向于對存款保險制度設立很高的透明度，以便讓社會的所有成員都知道它的運作規則，同時要設法根據風險變化調整保費標準，存款保險制度必須是強制性的，存款保險的金額要盡量壓低，從而促使大額存款人和有經驗的債權人對他們的銀行施加約束。

　　從當前中國銀行界的實際運作看，盡管中國長期以來并不存在明確的存款保險，但在實際上中國存款性機構的各類存款均享受政府的隱含保險。這一格局顯然并不適應加入世貿之后金融機構的多元化趨勢。因此，如果說在中國成立存款保險機構是不可避免的趨勢的話，那么，我們必須特別強調的一點是，這個擬議中的存款保險機構，決不是消化和隱藏銀行風險的機構，而是以代表存款人利益、從存款人利益監督監督銀行風險的機構，其首要這職能應當是風險監管。