《中國經濟周刊》記者穆易/北京報道

　　風暴”從中央部委刮起

　　有一股風暴，從今年6月23號開始：

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　　當日，在十屆全國人大常委會第十次會議上，審計署審計長李金華提交了一份觸目驚心的、“沉甸甸”的審計“清單”，不僅中央一些部委赫然在榜，而且資金使用“黑洞”之大也使人瞠目結舌：

　　國防科工委、科技部將幾十億元的專項資金預留；長江堤防工程款大量被侵吞；體育總局動用奧委會1億多元資金用于職工小區建設……報告中的18項內容，每一項都足夠震撼，而且很多都與最基本的國計民生有關。

　　審計署審計科研所副所長崔振龍告訴《中國經濟周刊》，這次審計出來的問題大體分為幾類，有的是在重大工程中弄虛作假，偷工減料，出現嚴重質量問題；有的是擠占挪用包括救災款在內的各項資金；有的是虛報項目套取資金；還有非法圈地，投資效益差，人為少征稅等等。

　　“問題發生的范圍廣，涉及的行業多，上至中央國家機關，下至企業，從大城市到偏遠山區，問題幾乎普遍存在。另外，違法違規者的膽子越來越大，上億元的救災款或是奧運專款都敢挪用。李金華在談到長江大堤工程質量問題時說，有人以權謀私，大肆受賄。‘大肆’二字所形容的，肯定不是小打小鬧，也不是偷偷摸摸，而是公然犯罪了。”中國人民大學法學院展洪德博士嚴肅地對《中國經濟周刊》說。

　　耐人尋味的“爭議”

　　這份令人觸目驚心的有中央一些部委赫然上榜的審計“清單”公布后，全國上下一片嘩然。而在一片沸沸揚揚中，一些部委人員還在以“還沒有看到相關報道”、“不知曉”、“不便說”甚至“無可奉告”等托辭，來搪塞、拒絕公共媒體的采訪和追問。

　　一個巨大的疑問縈繞腦海、揮之不去：許多相關部委，怎么連個表明態度和立場的“姿態”也沒有？“所表現出的已不僅僅是權力的傲慢，還有對公眾民意的漠然。”展洪德說。

　　還有一些被點名的單位甚至感覺不舒服了：

　　云南大姚地震災區相關部門否認自己挪用過救災款物；而錦州交行和法院方面則公開聲稱，他們搞出的“批量核銷”，是“具體工作程序上出的問題，不能說是‘聯手作假’”；國家體育總局一方面接受審計署報告的結論，另一方面，卻認為有媒體的報道與審計署公布的“總局動用中國奧委會資金”這個信息不相符，有的甚至出入較大。而據說該媒體已經承認錯誤，表示道歉。

　　原國家電力公司是此次被暴露出來問題最嚴重的部門，他們的相關負責人稱：“在全體員工緊張工作應對電力短缺的多事之秋，國家審計署披露此事從一定程度上影響了國電公司員工的士氣。”

　　長江重要堤防隱蔽工程建設管理局的一位工作人員在接受中央電視臺采訪時，則干脆懷疑審計署的動機是“表功”。

　　很顯然，在審計報告的刺激下，政府部門內部的沖突開始顯露出來，打起了媒體戰。

　　中國政法大學法學院蔡定劍教授在接受《中國經濟周刊》采訪時說：“目前，審計署與被點名單位之間的媒體戰，只會讓公眾糊涂。審計署不是司法機關，它的報告是否可信，最好讓紀檢監察部門在這個時候跟進，澄清這些問題。”

　　除此以外，人們還想弄清：為什么一些問題年年出現，卻始終得不到解決？為什么那么多部門在公共資金使用上會違法亂紀？為什么有的部門可以一而再地出問題？為什么去年引起巨大反響的審計報告，后來問題得到處理、責任人被追究的，大多是地方部門，而被點名的中央部委最后是怎么處理的，迄今為止無人知曉？究竟誰應當為那些觸目驚心的違法亂紀行為負責？

　　追懲缺位之憂

　　來自審計署的資料顯示，1998年至2001年，全國共完成經濟責任審計項目5.7萬個，審計黨政領導干部4.2萬名，國有企業領導人員1.5萬名。但是直到上屆政府，審計報告才開始向社會公開。

　　1998年的審計報告揭開了糧食收購資金6年來損失2140億元令人瞠目的事實；1999年的審計報告曝出了水利部甚至在1998年大洪水期間仍將水利資金挪作他用的驚天大案；2003年審計并公開披露財政部違反預算法問題、社保基金問題、國有資產流失問題；今年的審計報告又揭露出：7個中央部委共套取財政資金近億元、國家電力公司決策失誤造成重大損失等等。

　　國家審計署揭露的國家機關違法使用財政資金的腐敗問題已經不是第一次，從1996年國家審計署向全國人大常委會提交審計報告以來，差不多每年都要披露類似的嚴重問題。時間過去了8年，問題年年揭露，違法腐敗勢頭未見遏制，國庫資金仍然以令人心靈抖顫的數目被人鯨吞。這又是為什么?

　　蔡定劍指出，通常情況是審計報告出來后，人大常委會開始呼吁“追根問效”并要求國務院將處理結果上報給人大。前幾年一般是國務院在年底以前提供一份有關處理結果的文字性“通告”，還并不是一個正式的報告。除了個別比較嚴重的案例，人大委員審議和要求查處的壓力比較大，查處的力度也比較大外，其它案例查處力度不足。此外，查處報告不向社會公開也使得社會監督缺位，給內部留下一個通道，屢查屢犯的原因正是對問題沒有查處，即使查處，結果也不公開。

　　“雖然過去一些年，審計機關勇敢地抖出了一些問題，但政府追查責任的措施并沒有跟進，重要的違法責任人并沒有被追究，這無疑使違法者有恃無恐。往年根據審計報告也查處了一些違法人員，但都是些具體辦事的工作人員。而一個部委幾千萬甚至上億元的資金被挪用或侵吞，領導不應該不知曉，有的就是領導直接決定和參與的，可是領導既不負直接違法責任，甚至連領導責任也很少追究。”展洪德如是說。

　　展還舉例，如2002年審計報告查出某部領導集體決定挪用水利基金用于蓋樓，當時常委會審議報告時，委員們強烈要求追究有關領導的責任，但是該領導已易地做官，只給了一個行政處分了事。

　　目前公開出來的處罰結果包括：1998年，糧食系統違規違紀問題共立案2268起，1302人受到黨紀政紀處分，172人被追究刑事責任；1999年，審計三峽移民資金和移民建鎮資金，擠占挪用現象嚴重。其中重慶豐都市國土局原局長黃發祥共貪污移民資金1556萬元，此人后被以貪污罪判處死刑。

　　1999年被審計出來的原國家水利部因挪用水利資金數額較大，原部長被追究行政責任。“這是我所知道的唯一一起部級領導干部受到處分的案例，而被審計出來的局級、處級領導，如有直接受賄或挪用資金的，受到刑事追究的也有不少。”蔡定劍表示。

　　而更多的是被揭露出有嚴重違法和腐敗的單位，領導根本沒有負任何的責任，甚至照樣升遷了。這樣審計雖被“高高舉起”，而處理卻被“輕輕放下”，這又何以能服人，何以能警世？對審計結果不追責問效，對違法者不嚴加追究，審查雖無私無畏、忠勇可嘉，卻仍然可能是勞而無功。

　　不難看出，違法違規的主體“規格”如此之高，在某種意義上使事件本身得以“放大”，具有更鮮明的標本價值：中央國家機關掌握有大量的政策及資金、財物資源，其違規違法造成的損失更大；由于其特殊的地位，其行為還具有一定的“輻射”或“示范”作用。這份報告所揭示出的問題，暴露出“規矩”高層權力問題的軟肋。

　　該向誰問責？

　　按照審計法規定，國家審計機關只是對中央預算執行情況進行審計監督，對地方項目一時難以照顧到。另一方面，審計部門編制有限，人手不足，開展工作時也不可避免遇到方方面面的干擾。因此，一年之中審計發現的問題大概只是冰山的一角。即使如此，暴露出來的問題已夠觸目驚心了。

　　但是，審計發現問題之后又該怎么辦？審計法規定，被審計單位的財政收支、財務收支違反法律、行政法規的規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任。也就是說，那些膽大包天，大肆犯罪的人最終難逃法網。然而，對于被審計單位的領導們該追究什么責任，目前似乎沒有什么明確的說法。照現有的法規，國家僅僅對“縣以下黨政領導干部任期經濟責任審計”和“國有企業及國有控股企業領導人員任期經濟責任審計”有相應的規定條文，再上級的部門似乎就無人承擔審計責任了。

　　“其實，領導責任審計制度早有完善的必要，審計責任的‘關口’應該上移。無論什么部門出現重大問題，不能只把板子打在下面，主管領導必須承擔相應的領導責任和管理責任，至少也要追究用人失察的責任，這實際上也是問責制的一部分。當然，審計責任的具體區分和認定，還需要仔細研究并制定相應的規定。”蔡定劍說。

　　審計體制堪憂

　　根據《憲法》第一百零九條規定，地方各級審計機關實行雙重領導體制，“對本級人民政府和上一級審計機關負責”。而獨立審計原則是審計監督的一項基本原則。

　　而現行的“地方審計機關審計業務受上一級審計機關領導為主”，從立法初衷上看，其目的是為了保障其依法獨立行使審計監督權，發揮其在國家宏觀經濟管理中的作用。但從實際上看，除了上級審計機關安排的行業審計外，地方審計機關有很大一部分審計業務受地方政府的左右，而業務上的領導關系在一些地區也只能成為形式，這種情況在全國帶有普遍性。

　　中國審計學會理事、武漢大學商學院教授廖洪認為，審計署要發揮更大的作用，就必須從審計體制和地位上解決問題。他說，我國的審計體制有四個弊端：雙重領導體制難以保證審計獨立性和審計監督職能的充分發揮，這也是現行審計體制下最大的弊端；現行審計管轄范圍導致了審計盲區的存在；透明度差；審計資源配置不合理。

　　崔振龍也認為，目前，審計署和地方審計分工明確：中央財政資金原則上由審計署直接審計，地方財政資金由本級審計機關負責審計。但地方審計要動真格的，難免出現“自打嘴巴”局面。

　　審計界人士指出，地方在專項資金使用中的問題肯定比中央部委更嚴重，只是沒有哪個省市肯抖落出來。

　　一位縣級審計局長告訴《中國經濟周刊》：“對地方各級審計部門來說，揭露問題意味著與自己的‘老板’過不去。”

　　另外，經費困難、地方審計機關負責人的任免基本上受地方政府的控制以及審計強制措施弱化也往往使地方審計執法陷入無可奈何的尷尬境地。

　　李金華審計長戲稱自己是國家財產的“看門狗”，只靠這一只“看門狗”恐怕看不住國家所有的財產，這就需要各地、各級審計機關進行大力地配合，只有當每一只“看門狗”都忠實地履行自己的職責的時候，國家的財產才能夠做到高枕無憂。

　　廖洪認為，我國審計體制改革應分兩步走：在現階段，對現行審計體制進行完善和調整，以增強獨立性為主，加強審計監督力度；待各方面條件成熟后，向立法型體制轉變。他的一個設想是，“設立中央審計委員會，與中紀委一起，前者管經濟監督，后者管黨紀監督，雙方相互配合，級別對等。”

　　拷問現行財政體制

　　審計署審計長李金華說，中央預算管理中存在的主要問題有：預算外資金清理不徹底；部分資金使用脫離地方政府、人大的管理和監督；一些作法影響部門預算的真實完整；部分專項轉移支付管理仍不夠規范。中央基本建設預算管理中也存在部分中央預算內基本建設投資按基數法分配，不夠合理等問題。此外，部分中央部門和單位存在擠占挪用財政專項撥款和其他有專項用途的資金等問題。

　　而審計署的審計，終究屬于事后審查，盡管意義重大，但從制度層面上來看，最重要的還是要建立起完善的事前防范機制。

　　著名經濟學家、高盛集團(亞洲)董事總經理胡祖六和崔振龍在接受《中國經濟周刊》采訪時都表示，這次審計署審計出來的問題，集中體現在預算和財政管理領域，反映了政府預算系統和財政管理系統仍然存在比較嚴重的缺陷。

　　預算“太分散又太集中”

　　目前審計發現的種種問題，大多屬于預算執行中的違法違規。對此，全國人大常委會有權并應當進行深入調查。但是，杜絕預算違法違規，關鍵還是約束那些利用公共資金的各個部門的權力，這就需要改革當下的預算管理制度。

　　目前，中國除了財政部，擁有預算分配權的還有國家發改委、科技部、國防科工委等幾個部門，這破壞了預算的完整性，和當前推進的部門預算改革目標相悖離。

　　中央財經大學財政系主任馬海濤教授在接受媒體采訪時用“太分散又太集中”來概括部門預算方面存在的問題。他說，這是指兩個層面而言：從總體看，預算編制權限過于分散，很多部門作為預算編制單位權力很大，彈性很大。而具體到部門內部，預算決定權又高度集中于少數領導手中，在很多情況下就是“一把手”說了算，下級工作人員也編制了預算，但是會不會改動，往往就是領導一句話的事。

　　國家發展和改革委員會經濟研究所副研究員劉國艷也表示，預算法規定，如果在預算執行過程中遇到預算收入超收或短收情況時，政府應該提出追加或追減預算的調整計劃，經相應的人大機關批準，然后調整年度財政預算。但大部分地方這項工作常常被忽視，少數地方調整預算雖經人大批準也流于形式。

　　加強人大監督作用

　　劉國艷說，必須確立民主理財、依法理財的理念，要形成“鐵預算”—人大一旦通過，除少數特殊情況外，誰也無權改動。

　　專家指出，目前全國人大所審計的預算報告，存在兩大問題：一是過于粗略，各部門只有總體數字，而缺乏部門內部的詳盡預算—應當明確一點，全國人大是最高國家權力機關，政府各部門的每一分錢支出，都需要經過人大的審議批準。二是執行中彈性太大，幾億乃至數十億巨資，可以僅僅根據部長、甚至局長的好惡，而隨意改變用途，甚至都未必知會人大。這樣的“靈活性”，給各部門擠占挪用財政專項撥款、財政收支不列入預算等違法違規，提供了非常便利的條件。

　　“應當特別強調預算執行過程中監督的重要性。要想解決擠占挪用問題，必須在預算執行過程中引入監督制約機制，其中包括財政監督、人大監督和公眾監督。”馬海濤肯定地說。

　　呼喚“陽光財政”

　　審計報告反映出的一大問題是擠占挪用專項資金：中國奧委會專項資金、財政扶貧資金、災區救災款、國債建設資金都有人敢挪用甚至私吞。擠占挪用財政資金是個說了多少年的老問題，怎么就管不住？

　　中國人民大學財政系副主任張文春認為，最根本的還是一個財政透明度的問題。目前公眾對政府開支的監督還很不夠。政府的收入來自納稅人，納稅人當然有權知道這些錢怎么花。而現在，對于預算是怎么編制的，資金都用在了什么地方，老百姓并不清楚。缺乏公眾監督，就免不了有暗箱操作。

　　有媒體稱，財政部設計的公共財政體制究竟是不是真正意義上的公共財政，有關人士一直深表懷疑，并認為那不過是政府主導下的財政支出流程的再造。而公共財政的本意，應當是納稅人主導的財政，是指各級政府的財政資金(包括稅和費)取之于民，用之于民，收支的各個環節都接受人民監督，人民則主要通過經其選舉產生的代議機構監督政府財政，在中國，這個機構就是各級人民代表大會。

　　但是現實中的各級人大，普遍存在著既缺乏財政監督的手段(省以下人大大部分沒有成立預算監督委員會)，也缺乏財政監督的能力(沒有配備專業財會人員)的狀況。在這種情況下，行政系統的內部監督就顯得更為現實。比如，全國審計系統共有8萬多名專業財會人員，僅國家審計署就有2000多人。

　　但是內部監督畢竟是內部監督，有多少能夠落到實處，以往的歷史并不能讓人樂觀。因此，從制度創新的角度考慮，如果審計系統能夠直接對人大負責，那么監督起來肯定會更加順暢。事實上，審計部門隸屬行政系統的劃分在國外并不常見，西方國家的審計部門多對立法和司法系統負責。

　　1990年代中期，有經濟學家曾對靠行政審批立項、動用公共資金興建的一些所謂“重點工程”作過總結：“項目論證之時，就是腐敗開始之日；竣工投產之初，就是虧損破產之始。”痛心的總結，多年之后仍能得到印證。

　　在過去的集中計劃體制下，行政部門掌握絕大部分資源，財政收支無需公開透明，社會公眾也無此訴求。現行財政制度仍延其舊習，公開性和透明度不高。按照目前的預算編制辦法，人大及其常委會對全國或本地區的預算只有一個宏觀數字，而缺乏詳盡的部門預算。比如，發改委、國防科工委、體育總局本年度有哪些具體詳盡的開支項目，除了該部門負責人之外，幾乎無人知曉，可能連財政部都不知道，全國人大更不知道。

　　“有人將審計署的報告稱為‘審計風暴’這未免太感情化了。如果沒有合理的機制和制度做保障，不能從源頭上解決問題，‘風暴’刮一陣就會過去，審計部門仍擺脫不了‘年年審計年年忙，按下葫蘆起來瓢’的尷尬狀況。”崔振龍不無憂慮。

　　專家建議，政府應該建立一個合理的制度來堵塞漏洞，這才是政府的責任和應該做的工作。需要重新構建公共財政制度，核心是強化人大及其常委會在預算編制、監督中的權威作用，從而把財政真正納入法治、民主的框架中，使財政資金不至于被不良官員濫用。假如能確保這樣一套制度正常運轉，大概就不至于每年都只能靠一場審計風暴來解決財政資金使用中的痼疾了。

　　資料1：

　　審計署審計長李金華6月23日向十屆全國人大常委會第十次會議報告2003年度中央預算執行和其他財政收支的審計情況時說，通過審計55個中央部門和單位2003年度預算執行情況，查出的突出問題有：

　　7個部門采取虛報人員、編造虛假項目等方式，套取財政資金9673萬元。如國家林業局調查規劃設計院等4個單位編造、變造7份“林業治沙項目”貸款合同，套取財政貼息資金415萬元。

　　41個部門擠占挪用財政專項撥款和其他有專項用途的資金14.2億元，主要用于建設職工住宅、辦公樓和發放各類補貼。如1999年以來，國家體育總局動用中國奧委會專項資金1.31億元，其中用于建設職工住宅小區1.09億元，用于發放總局機關工作人員職務補貼和借給下屬單位投資辦企業2204萬元。

　　一些部門預留預算資金問題比較突出。一是有預算分配權的部門年初大量預留資金。2003年，國防科工委共分配預算資金162.1億元，年初預留62.91億元，預留比例達38.8%；科技部在年初分配預算資金時，將科技三項費用17.01億元全部預留，直到當年8月至11月份，才采取追加的方式批復到有關地方和部門。二是22個部門在向所屬單位分配預算資金時，年初預留223.69億元，占財政部批復預算的13.65%。上述做法造成資金分配隨意性大，不符合部門預算改革的要求。

　　此外，基本建設和事業發展專項資金閑置問題比較普遍。抽查23個部門管理的43個基本建設和事業發展專項資金項目，截至2003年底，財政部累計撥款31.14億元，項目實施單位實際僅使用12.61億元，資金閑置達18.53億元，占項目預算撥款的64.74%。

　　根據全國人大常委會和國務院的要求，審計署還對國務院24個部門2003年度決算(草案)進行了審簽。從審計情況看，部門決算編報不真實、不規范的問題仍然存在，主要是少報收入和結余、虛列支出、漏匯少匯部分資金等，涉及金額40.54億元。

　　資料2：國家審計署的職能

　　我國每年的財政支出高達1萬多億元人民幣，這些錢投入到基礎設施、公共事業建設、國防、教育、糧油補貼、菜籃子工程以及老百姓的社會和醫療保障。那么這些和我們每一個人的生活都密切相關的錢，是不是用到了該用的地方，是不是發揮了應有的效益，國家專門有一個機構來對此進行檢查和監督，這個機構就是國家審計署。

　　國家審計署不僅要向國務院總理提出審計結果報告，而且從1996年開始，每年都要向全國人大常委會做審計工作報告。1999年國家審計署審計長李金華在九屆全國人大常委會做審計工作報告時透露，通過對國務院53個部門和直屬單位的審計，發現43個部門擠占挪用財政資金31.24億元，平均每個部門7200多萬；2000年的審計報告透露，有36個部門擠占挪用財政資金21.09億元，平均每個部門5800多萬；2001年的審計報告透露，有39個部門挪用財政資金5.16億元，平均每個部門1300多萬；同前兩年相比，已經有了明顯好轉。當年，李金華審計長提出，通過審計監督，力爭在3年左右的時間使中央各部門不再出現大的違法違紀問題。