黃文夫

　　□20世紀80年代深圳、珠海帶起珠江三角洲高速發展，形成中國改革開放的第一次浪潮；90年代浦東開發帶動長江三角洲，形成了中國經濟的又一次起飛。本世紀中國經濟的再一次起飛，可以由環渤海灣經濟開發來帶領，并輻射東北、華北及西北地區。

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　　□從經濟發展的角度來看，“城市化”是現代化的一項硬指標，而“城市化”必然占用農村土地。這是“城市經營”惡名的根本來源。之所以現在有人反對政府“經營”土地、“經營”城市，主要就是由于一些地方沒有處理好公平和效率的關系，有時也會忽視社會弱勢群體的利益。

　　□經營城市的一切活動都要通過市場進行，用市場效率機制配置資源。經營城市不能政府去直接運作，而應由經濟實體去運作。通過經營城市，使政府的投入有回報能增值，創造良好的效益。

　　一

　　目前，除了振興東北和泛珠三角擴張發展以外，環渤海灣經濟圈的開發建設應該是最熱門的一個話題了，盡管中央政府部門并未對此做出明確的規劃。這個具有龐大潛力的區域被寄予厚望，人們期待它能承載中國經濟的第三次騰飛。

　　據我所知，這個想法是一批學者率先提出來的。在2001年，中國工程院院士、清華大學教授吳良庸等100多名專家第一次聯名提出北京發展的新概念———“大北京規劃”，即《京津冀北城鄉空間發展規劃》，希望打破行政區劃的限制，對北京、天津、唐山、保定、廊坊等城市所統轄的京津唐和京津保兩個三角形地區以及周邊的承德、秦皇島、張家口、滄州和石家莊等城市部分地區，在區域經濟發展上作統一考慮。

　　大家都知道，中國區域經濟在上世紀經歷了兩個大的發展期：一是80年代深圳、珠海帶起珠江三角洲高速發展，形成中國改革開放的第一次浪潮；二是90年代浦東開發帶動長江三角洲，形成了中國經濟的又一次起飛。本世紀中國經濟的再一次起飛，可以由環渤海灣經濟開發來帶領，并輻射東北、華北及西北地區。相對長三角和珠三角而言，以北京為中心的環渤海灣地區市場化要滯后，房地產市場從2000年才真正開始。但是這也是機遇所在：京津唐地區將有更多的區域性新興城市將隨著區域經濟的發展而發展，而這種現象在其他兩個經濟圈已經不可能。

　　對北京、天津、唐山、保定、廊坊、承德、秦皇島、張家口、滄州等城市來說，目前的發展機遇空前，盡管面臨的挑戰也非常大：如華北地區是水資源的匱乏區，水資源是制約該地區經濟、社會發展的最硬板的約束條件；再如華北地區的現代制造業基礎薄弱，還無力構造世界性的制造業中心，形成能夠凝聚本地區大中小各類城市具有競爭力的產業帶；再如環渤海區的各個城市之間長期以來各自為政，還無法提供大城市群要求的各大城市圈功能科學地分工，在分工基礎上形成的緊密協作。

　　二

　　對以上城市的管理者來說，未來激動人心的工業化、城市化過程最嚴重的挑戰是在充分理解未來發展趨勢的前提下，制定城市發展策略和經營城市的能力。回顧中國城市經營的歷史，1992年中國進行了土地要素和資金要素的體制改革，特別是土地要素從無價變為有價，開啟了城市化進程。由于“要素價格雙軌制”(即土地和資金價格雙軌制)以及微觀主體的“軟預算約束”，剛開啟的城市化導致了“房地產熱”、“開發區熱”等經濟泡沫，形成巨額不良資產，國家又開始調控、軟著陸。同時土地要素的價格改革得以初步完成，奠定了城市化的基礎。1997年亞洲金融危機以來，國家通過積極財政政策、發行國債，投資于基礎設施啟動內需，城市化進程因此有了基本構架。1998年以來，國家一方面大規模地投資于基礎設施以推動城市化進程；另一方面啟動住房消費信貸，將消費者與城市化進程對接，作為城市化最重要標志的房地產業成為了支撐經濟的重要因素。

　　“經營城市”是中國城市化過程中的必然命題，盡管在目前宏觀調控的大背景下，這四個字的名聲不太好聽。但是不管從微觀、中觀到宏觀搞活各方面來看，城市經營都是市場經濟深入發展的必然結果，而區域經濟的搞活，必須從城市和城市群下手。從經濟發展的角度來看，“城市化”是現代化的一項硬指標，而“城市化”必然占用農村土地。這是“城市經營”惡名的根本來源。之所以現在有人反對政府“經營”土地、“經營”城市，主要就是由于一些地方沒有處理好公平和效率的關系，有時也會忽視社會弱勢群體的利益。

　　城市經營的核心是對土地的經營，土地是最大的城市資源，也是其他城市資源和城市發展的載體。無論城市規模的變動，還是經濟增長，最終都體現在城市土地利用的規模、密度和結構上。經營城市和提高城市競爭力的最終結果都體現在城市土地總體價值的高低上，經營土地、經營城市已經成為關乎國民經濟發展水平的重要標志。經營土地，并不是簡單地“以地生財”，也不是單純地追求土地資產價值。經營土地，應該包含土地資源和土地資產并重管理兩方面的內容，兩者缺一不可。

　　如果政府在“經營”過程中始終能夠注意這些，在公平與效率之間正確抉擇，那么，政府不僅可以“經營”，而且也能夠“經營”好。國家也規定，基于發展所需，政府可以依法有償征用或調用土地，農村土地必須服從大局的需要。但這里的土地功能轉變不帶有商業行為，僅僅以城市化進度為例。當前，不少城市開始強調加快城市化建設，將城市化進度作為自身的政績目標；要推進城市化，就需要道路、住房等方面的建設。資金從何而來？自然而然想到土地出讓上來，因為城市化與土地出讓如

　　此緊密相連，以至于我們可以通過它來觀察和預計目前的城市化進程。

　　在確定大的經濟圈規劃的基礎上，經營城市，促進城市化進程，不論對經濟學界還是政府部門，都是一個全新的話題。最近天津的例子就很有代表性。過去在天津，由于缺乏城市經營意識，政府沒有錢。2003年以前，天津市政府的土地收入一年只有1億多元，而同時期上海浦東達到100億元，深圳40億元。天津自1994年開始的城市平房改造，當時政府只是起到主導作用，采用回遷政策。到1997年左右，開始進行貨幣化拆遷，但政府作用還是推動型。在出賣土地者和開發商之間，政府只是一個中介，許多大片危陋平房的改造，作為交換條件，開發商的土地往往是劃撥得到的。

　　前央行行長戴相龍到天津擔任市長后，對城市經營顯然很有想法。2003年年初，天津市城建部門制定了中心城區土地市場建設“四個100%”的工作目標：凡《劃撥用地錄》外的土地，100%實行有償使用；凡各類有償使用土地，100%入市交易；經營性建設用地，按照向國土資源部上報的方案100%實現招標、拍賣、掛牌轉讓；土地出讓全市政府收益在2002年的基礎上力爭實現增長100%。隨后，天津制定了《國有土地有償使用辦法》，確定土地交易中心作為全市惟一的土地市場和土地交易的專門機構，保證了土地一級市場的政府壟斷和全市土地集中統一管理。天津市政府牢牢掌握了土地。接下來，土地價格開始不斷飆升。據了解，目前天津的土地價格已經達到每畝100萬元。國土資源部近日公布的地價動態監測報告顯示，天津的土地價格居于上升最快城市之首。

　　由以上例子我們可以得出結論，土地市場配置是土地自身基本特性所決定的，是市場經濟發展到一定階段，土地作為一種商品的必然結果。由于土地市

　　場配置，更好地體現了土地這一生產要素在市場經濟下的自律性和公開性，為投資者營造了公開、公平、公正的市場環境，增強了投資者的積極性和競爭性。土地市場配置不是抬高地價，提高門檻，而是土地價格的市場化和土地價值的充分體現。以犧牲土地價值來獲取巨額投資，勢必會造成大量國有資產的流失和土地市場不健康發展，阻礙土地資源可持續利用和地方經濟的可持續發展。

　　長期以來，浙江義烏被看做是城市經營的一個范例，在利用上海都市商圈的開發與延伸，對城市周邊地區經濟輻

　　射方面的成就是有目共睹的。但就是這樣一個成功的城市經營范例，最近也暴露出了土地經營方面的種種弊端。

　　多年前，遠在上海大都市圈百里之外的義烏主動接軌上海，提前融入“長三角”經濟。隨著上海先發效應的深入，長三角地區城市間的深度融合已駛上了快車道，位于浙江省中部的義烏市，已主動利用“長三角”的產業優勢，接受上海產業輻射與轉移，借助與市場密切相關聯的小商品，從面向國內的專業市場走向國際貿易會展中心，為往后打造成全球最大超市的構想而鋪路。義烏市的總面積雖然只有1105平方公里，卻素有“小商品第一市”的美譽。自20世紀80年代以來，義烏堅持“興商建市”的發展戰略，致力于培育以小商品市場為龍頭的商貿業，經濟與社會蓬勃發展，迅速取代了上海在產業結構調整時，國有企業改革中，一些被閑置起來的輕工業品和日用百貨。義烏的綜合經濟實力，也因此進入了中國百強。目前，義烏小商品市場匯集了28個大類10萬多種商品，日用消費品幾乎應有盡有，市場的營業面積達100多萬平方米，商位4萬余個，日商貿流動人口達20萬人，年交易額數百億元。不但占領了全國的小商品批發市場，而且吸引了50多個國家的4000多名常駐外商從事采購。

　　義烏市土地征用的歷史始于1992年前后，當時義烏啟動經濟開發區建設，大批在外地的經商戶也完成初期積累后開始回鄉搞實業。土地價格只有幾千元錢一畝，政府還動員經商戶們買地。短短十數年間，隨著義烏小商品市場的名氣越來越大，上門采購的國內外商人蜂擁而至，各鎮開始籌備工業園區，征地運動在全義烏鋪開。義烏迅速成為全國濫建開發區典型，小小的縣級市下轄的13個鄉鎮，無一例外都擁有自己的工業園區，開發面積達到了120平方公里。這14個工業園區中只有義

　　烏經濟開發區是經過省里批準的。按照“省級以上政府才有審批工業園區的權限”的有關政策規定，義烏市其他13個工業園區均應屬于“黑戶”！

　　三

　　此次宏觀調控的兩大主旨之一就是土地政策的收緊。一些地方政府靠經營土地籌集了資金，大搞形象工程；一些企業用相對低的成本獲得土地，又以土地去抵押貸款；加上銀根一度比較寬松，助長了投資擴張的沖動。在投資沖動的驅使下，一些地方一談發展就是搞征地拆遷、辦開發區、上項目、鋪攤子，過度依賴投資拉動經濟增長。近期陸續曝光的一些盲目投資案例，幾乎都具備這些特點。

　　中國的土地經營以及城市經營，都壟斷在政府手中。壟斷市場的特點就是壟斷者可以控制數量，以達到控制價格，獲取壟斷利潤的目的。顯然，壟斷對經濟是有害的，政府“經營”土地的目的是最大限度地提高資源的利用率，而不是獲取超額利潤，不應該將高價出讓作為“經營”目標。高價出讓無疑會增加政府的財政收入，但我們不能忘了財政收入是用來干什么的，離開了財政公共目的增收是沒有意義的。如果我們的高價“經營”造成一個地方的地價暴漲、房價飆升、居民怨聲載道，那就得不償失了。

　　我們應把城市所有可以經營的資產都看做是商品，是可以流動和增值，并能帶來效益的資本，是一種可以從實物形態轉變為價值形態的資本。經營城市活動的實質是剝離資產的所有權與經營權，將資產的所有權或經營權看做是可以帶來價值和剩余價值的資本，進行營運。經營城市的一切活動都要通過市場進行，用市場效率機制配置資源。經營城市不能政府去直接運作，而應由經濟實體去運作。通過經營城市，使政府的投入有回報能增值，創造良好的效益。而且這種效益是經濟、社會、環境效益的有機統一。

　　四

　　據介紹，我了解到河北省政府對環渤海灣的幾個城市作了以下定位：保定應成為分解北京部分文化功能、歷史文化產業和高新技術產業的重點城市；滄州建成重化工基地；廊坊則重點發展高技術產業，建設京津兩市的高新技術基地和休閑度假基地；唐山市是重工業基地和北京的出海口；承德市將進一步發揮旅游資源優勢；張家口市成為京津聯系山西和內蒙古的樞紐和中介。

　　總的來看，雖然環渤海地區圍繞京津唐的諸多城市都處于城市開發的熱潮中，但是都還沒有從區域經濟，從大城市群的角度去審視和規劃，仍盲目地以能源和重化工為主，形成結構雷同，相互之間進行低水平的惡性競爭。這種內耗式的開發，造成了資源的極大浪費。以港口建設為例，在環黃渤海的640公里長的海岸線上，從南到北密集的四大港口(天津、秦皇島、京唐和黃驊港)的擴建是一大問題。這四大港口目前都吃不飽，但仍在進行“大躍進”式的擴資和重復建設。這不僅造成了吞吐能力的閑置和浪費，還必將形成區域內的惡性競爭。

　　相比來看，作為重化工基地的滄州雖然在引資方面相對落后，但是未來城市經營的前景廣闊。除上述區位優勢外，滄州還有土地優勢。滄州有待開發利用的沿海地區空閑荒地及荒堿地170多萬畝，地勢平坦，工程地質條件優越，土地開發成本低廉，尤其是東部和沿海一帶，地多人少，適合用地較大的非農業利用，是大規模工業開發非常寶貴的資源。滄州市政府過去的“八大工程”建設過程中，已經表現出了經營城市的基本思路，除著力于拓寬多元化籌資渠道，加快項目建設速度外，同時又充分體現了以人為本的思路。

　　未來城市的競爭已不再是簡單的個體競爭，而是城市群之間的競爭，是區域與區域間的競爭。對同處于一個區域范圍內的相關城市，彼此間的競爭固然在所難免，但更重要的是，要解決好城市的分工與協作的問題。中小城市必須根據與區域中心城市的關系有機散，各歸其位，重新研究、調整自身的發展定位，尤其是產業定位，找到自己在城市群落中的恰當位置。城市經營的探索在今天的中國不過才剛剛開始破題，蘊藏其中的規律和方法還有待于不斷地摸索。但愿我們的市長們早日具備深遠的眼光、現代的頭腦，集思廣益，不負歷史與人民之重托，能像羅馬帝國的創始者奧古斯都那樣，自豪地對后人說：“我最大的貢獻是留下了一個大理石的永恒之城�！�