代為布坎南《憲政經濟學》中文版序　　　　　　　　　　　　　　

　　盛洪

　　在我的印象中，有兩個經濟學家對憲政感興趣。一個是哈耶克，再有一個就是布坎南。哈耶克著有《自由憲章》，懷著對“人的統治”深深的疑慮，希望有一種“一般原則”

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制約立法機構。布坎南干脆就稱自己的理論為“憲政經濟學”。這本《憲政經濟學》就是他這一理論的綜合性著述。憲政經濟學的基礎是制度經濟學，它認為“制度是重要的”，即制度(包括規則、程序和組織)不同則效率不同。從立法角度看，不同的立法程序就會產生不同的法，它們各有不同的效率。因此制度經濟學關于程序的觀念與法學中的程序主義非常相似。后者強調，只要符合正當程序，結果就是合法的。法學從公正出發，經濟學從效率出發，它們殊途同歸。

　　與一般制度經濟學不同的地方，是憲政經濟學并不把制度看成是簡單的制度安排，也不僅是這些制度安排之間形成的互補關系，它認為制度是一個立體結構，在這個結構的上端，就是憲法。一句話，憲政是制度中的重中之重。它是生成制度的制度，是規則的規則。是原制度，原規則。所以，當憲政出現問題時，它對社會的損害要遠非一般制度問題能比。反過來說，對憲政的經濟學研究則比對一般制度的研究“更有效率”，因而布坎南說憲政經濟學是經濟學研究的“更高層次”。不同于哈耶克，他心目中的憲法原則是知識精英從傳統中提煉出來的，布坎南則致力于給出形成或改進憲法的程序性標準：一致同意原則。

　　盡管基于個人主義，經濟學的“效率”是指社會和諧的最佳境界。任何一個人以損害別人為代價的財富增進都不符合帕累托最優的定義。所謂個人主義，在經濟學中的含義是“只能以個人為單位感受成本和收益”。這又被布坎南稱為“主體性”，這也意味著每個人要為自己而不是別人的利益而奮斗。因此，經濟學在判斷有否效率時別無它途，只有看經濟當事人自己是否“同意”。在多人的社會中，人們不僅從自然界獲取資源，還通過他們之間的合作或交易獲利。在與別人的交往中，一個人的“同意”意味著他認為這一交往行為給他帶來的收益大于成本，而“不同意”則意味著相反的情況。由于整體的利益最大化才是經濟學家所說的“效率”，因此只有在交往雙方“一致同意”時，經濟學家才可以說，這個交往行動是有效率的。因為如果有一方“不同意”，由于我們不知道當事人內心對交往的主觀判斷，我們無法說，“同意”一方獲得的凈收益大于“不同意”一方的凈損失。

　　“一致同意”意味著沒有人受損，顯然同樣適用于多人的情境。“一致同意原則”作為布坎南理論貫穿始終的邏輯，成為判斷一個公共選擇是否有效率的標準程序。他認為這一原則是帕累托最優的“政治對應物”。只是在現實中，“一致同意”雖好，卻很昂貴，據說只有在波蘭議會中曾存在過這樣的規則，但從來沒有通過任何議案。所以退而求其次，在人類社會的絕大多數的民主的公共決策中，采取了多數規則。在布坎南看來，這正是現代民主政治出現問題的主要原因。多數規則可能導致所謂的“多數人暴政”，其結果是對全社會都不利。解決的辦法之一，就是強調多數原則并非天然合理，對它要多加限定。

　　意識到“一致同意原則”會引致高昂的決策成本，布坎南將決策分為多個層次。越是涉及到基本人權和產權的層次，越需要更大比例的多數同意，直至一致同意。最高層次就是憲政層次。這個層次的主要任務，就是對規則進行選擇。很顯然，它也可以決定較低層次的決策規則，從而這些層次的“非一致同意規則”有了“一致同意規則”的合法性基礎。相對而言的其它層次，是在規則內選擇。對于社會來說，前一種“選擇”比后一種“選擇”重要得多。在規則即定的情況下，因很多具體因素而會有多種選擇，但總體上受制于規則本身。在“兩個桃分給三個武士”的規則之內，三個武士可能都選擇“為榮譽而死”。再如在計劃經濟時期的“大鍋飯”體制下，可能會有個別人工作非常努力，但大多數人還是選擇“在既定收入下的努力最小化”。如果選擇規則的規則出了問題，被制訂出來的規則就更可能有問題，進而使大多數規則內的選擇變得沒有效率。如果說制度的錯誤是系統性的錯誤，憲政的錯誤則是全局性錯誤。反過來，如果我們進行憲政改革，將會給社會帶來全局性的改善。在這時，憲政與經濟學聯系在一起了。

　　從另一條路徑，布坎南又發現，“一致同意”也可能導致無效率的結果。由于人們的壽命是有限的，他們寧愿借債度日，讓后代承擔還債的義務，因此可能“一致同意”一個導致財政赤字和通貨膨脹的政府政策，最終會帶來整個社會的效率損失。解決這一問題，布坎南也想到了憲法。在這一點上，布坎南接近了哈耶克。崇尚傳統的哈耶克心中的憲法，不僅是規則的規則，而且是對立法機構的限制。在最高層次上，公共選擇本身只是整個社會活動中的一小部分，大量的活動可以遵循市場、企業、家庭甚至宗教的規則。公共選擇如果越界進入了市場等其它制度的領地，也會帶來社會的效率損失。在哈耶克這個自由主義經濟學家看來，最危險莫過于政府的過度擴張，而立法機構本身是無法自我約束的。在這時，憲政意味著，一個社會在什么領域中應該采用什么樣的制度安排。憲法作為一般原則，是居于所有人之上的難以更改的規則，它因此可以限制立法機構。

　　憲法作為一般原則，還包括了人的最自然最初始的權利。在這個權利面前，人為的法律是第二位的。它作為人構成社會所必須的規則，首先要保證人作為個體的權利。因為人之所以要結成社會，是認為他們的境況要比沒有社會時更好。如果在加入社會后人的自然權利受到侵犯，那就是“苛政猛于虎”了，還不如退到沒有社會的自然狀態。因此，無論是多少人，都不可以通過一個法律程序剝奪一個人的基本權利，除非后者至少侵犯了別人同樣的權利。由人的基本權利，如洛克所說，又可以推導出人的基本產權。為了不可剝奪的生存權，每個人都天然有理由占有一定的資源。而在多數主義規則下，產權卻有可能受到侵犯。如多數人可以通過一個侵犯少數人財產的公共決議。而這樣一來，產權制度就遭到破壞，整個社會的效率就會大大降低。因此，保護產權的制度就是高于立法機構的又一基本原則。當人們的資產的價值要通過交易體現出來時，交易的自由，訂立契約的自由也成為先于和高于一般法律的憲法權利。

　　然而，憲法最重要，也最容易被違背。這是因為，第一，憲法原則比較抽象，不夠直觀；人們往往容易辨別對自己的直接傷害，卻較難辨別對憲法原則的違背；第二，在人類社會的制度設計中，往往缺少針對違憲的可操作的程序，即使是美國的違憲審查，也是在歷史進程中逐漸成熟的；第三，最重要的一點是，恰恰是憲法原則應該約束的主體，即政府各個部門，由于掌握著合法暴力并處于壟斷地位，社會更難對其進行憲法約束。如果說在人類早期，宗教和文化傳統的力量對統治者產生過約束的話，在近代以來的“去魅”過程則同時解除了這個約束，政府更有可能毫無自律能力。這正是我們要進行憲政改革的原因。

　　據一些學者的研究，我國有著自己的憲政傳統。梁漱溟指出，孔孟儒學就是中國的不成文憲法(1992)；杜剛建教授的研究告訴我們，在我國傳統中，一直把“憲”置于一般法律之上，具有統邦國，治朝政，彰善惡和直法律的功效，仁義禮智信則是傳統中國的“憲理”(2001)；儒家知識分子不滿足于現實的政治制度，執著于高于皇權的“天理”，盧國龍在《宋儒微言》中指出，宋儒的“自然”與“名教”之爭，意欲確立統帥國家的憲政綱領，用“道統”駕馭“政統”(2001)。然而近代以來，一方面，儒學作為主流意識形態的地位受到了顛覆，新的主流事實上沒有形成；另一方面，我國自清末開始仿效西方，采取成文憲法制度，卻并沒有有效實施憲政。

　　直到今天，中國存在的問題還多是憲政問題。第一個問題是，人們普遍混淆布坎南所劃分的“規則內選擇”與“規則間選擇”。政府部門尤其是行政機關經常會因為一個技術性問題而改變規則；學者在討論問題時，也經常以具體的經濟合理性來否定法律上的正當程序。前者的例子如某城市因節水的原因而關掉已經經營多年的桑拿浴室，而不顧這些浴室是依法注冊的；另一個城市則因為一場火災而關掉所有的網吧，而這些網吧也是合法注冊的；后者的例子則是，有些學者認為，鐵道部在春運期間調整票價具有經濟合理性，所以它可以不開由《價格法》規定的聽證會。之所以如此，原因可能在于，具體的技術性問題比較直觀，而憲政問題不那么直觀，人們一般很難預見違反憲政所帶來的災難。

　　從而，第二個問題是，由于上述原因，行政部門獲得越來越多的實際立法權，從而瓦解了憲政。我國憲法沒有對行政部門權限的明確界定，行政部門經常利用一些特殊事件設定行政法規，自我授權設立審批項目，以政策的名義擅自更改憲法規定的基本制度，從而形成了行政部門權力過大的政治局面。例如，盡管這兩年我國推行了審批制度改革，清理審批項目，但是由于這一改革是由行政部門自己進行的，情況沒有根本的改變。許多行政部門只是廢除了一些“沒有油水”的審批項目，或者合并審批項目以給人減少審批項目的印象。另一個例子是行政部門推行的“糧食流通體制改革”的政策，這一政策規定“不許私商進入糧食市場”，實際上剝奪了公民的經濟自由這一憲法權利。

　　第三個問題是，當行政權力過大時，人們普遍希望用立法機構的權力制衡行政部門；然而不少人誤以為實行憲政就是確立立法機關的最高權力地位，從而忽視了立法機構越界侵權的可能性。他們還沒有意識到，立法機構權力過大也會帶來損害。事實上，我國已經有不少“立法違憲”的事例。如有些城市的立法機構通過了限制外地人在本地就業的法規；再比如我國的《選舉法》規定農村人選舉一個人大代表的人數四倍于城市人，很顯然侵犯了人人平等的政治權利。

　　第四個問題是，由于缺乏對憲政的理解，不少主張民主的人實際上是在主張一種“沒有憲政的民主”。例如有些人只把民主政治理解為“一人一票”。許多人還不理解，憲政其實是民主的前提，只有有了“制定規則的規則”，只有對民主投票的程序和范圍加以限定，民主才真正能夠產生增進國民財富和公正分配的作用。

　　第五個問題是，我國社會，包括知識精英，還沒有達成憲法共識。雖然我國有一部成文憲法，但正如許多學者所說，這部憲法受到當初蘇聯憲法的影響太深，還有計劃經濟時期的痕跡，應該說，這部憲法并沒有取得整個社會的共識。憲法共識應該以一個社會具有傳統的主流意識形態為基礎，然而在我國，應該承認，自五四時代儒學被解構以后，我國就不存在取得共識的主流意識形態。在文革期間，意識形態化的“馬克思主義”(實際上是極左思潮)雖然被捧得很高，到了改革開放時期就土崩瓦解了。如果說憲政是民主的前提，憲法共識就是憲政的前提。而若要達成這一共識，需要我國社會，尤其是知識精英在復興和更新中華傳統文化的基礎上，形成新的主流意識形態。

　　第六個問題，就是憲政的可操作性問題。我國之所以屢屢發生違憲行為，是因為即使有憲法存在，也沒有實施憲法的具體手段。這意味著，如果政府違憲，社會無法糾正。這不能不是一個社會最危險的境地。

　　顯然，我們需要一場憲政變革。問題是，我們是否有進行憲政改革的可操作手段。事實上，布坎南的憲政經濟學還是一種規范性理論，他提出的憲政改革要經全體公民的一致同意的主張，在現實中是一種悖論。因為存在著憲政缺陷的社會中，人們恰恰不可能進行達到一致同意的投票，在這種社會中的優勢集團，如行政部門往往反過來決定憲政結構。因此，我們的憲政改革也許是漸進的，就如同自二十世紀80年代以來的修憲歷程一樣。事實證明，這樣的改革方式是能夠將一些憲法原則，如保護產權和經濟自由，寫入成文憲法的條文中的。我們現在面臨的憲政改革與以前的修憲有所不同的地方在于，我們可能更為著重于憲法作為“規則的規則”的層次，從而把對立法機構和行政部門的限制寫成明確的條文納入憲法。在這樣一種憲政改革中，憲政經濟學的一些結論也許有著積極的意義。它可以在知識精英中產生共鳴，它可以提供一個全民共識的框架，既可以在非一致同意的修憲過程中產生作用，又可以為一致同意的修憲奠定基礎。

　　最后，我們也要注意到以理性主義為基礎的憲政思想的局限性，看到在憲政的民主合法性之外，還要有傳統的合法性和神圣的合法性。無論如何，理性主義仍以利害為基礎，當下民主不見得反映世代人民的長遠意愿。一致同意原則雖可以在一社會內部達致最大的效率，卻無法約束該社會侵害其它社會以自利。一代人的當下利益也未必與一個社會的長遠利益相一致。我們經常可以看到，有些國家內部政治清明，而對外卻是虎狼之國；有些國家雖然盛極一時，卻終難逃脫衰落的命運。尤其是一個有著悠久歷史的文明，其傳統中的優秀文化的精華，反映著世世代代人民的同意，也應是其憲政精神的一個組成部分；在該文明中具有超越意義的精神形態，如哲學、禮教和宗教，在事實上既是憲政原則的文化前提，又是在人的內心中高于利害計較的絕對律令。

　　參考文獻：

　　杜鋼建，“儒家憲政主義之我見”，《政治文化研究網》，www.tszz.com/scholar/dgj/dgj022.htm， 2001年4月6日；

　　梁漱溟，《梁漱溟學術論`著自選集》，北京師范學院出版社，1992；

　　盧國龍，《宋儒微言》，華夏出版社，2001。

　　2003年9月30日于北京郎家園　　

　　(詹姆斯·布坎南著《憲政經濟學》中文版即將由中國社會科學出版社出版)