占中國絕大多數(shù)人口的農(nóng)民將第一次有一部國家法律來保護自己的權(quán)益。
6月中旬，《中華人民共和國農(nóng)民權(quán)益保護法》起草小組（簡稱《農(nóng)民權(quán)益保護法》）先后召開第二次起草領(lǐng)導小組會和起草工作小組在起草過程中的第一個專家會。
消息傳出，引起了廣泛關(guān)注，這是新中國成立以來，第一次準備通過立
法來保護中國最大的弱勢群體的權(quán)益。此前，各界關(guān)于保護農(nóng)民權(quán)益的呼聲不斷，但法律層面一直沒有突破。
因此，《農(nóng)民權(quán)益保護法》在某種意義上被一些人認為將是我國的一個“小憲法”。
盡管起草者稱“制定這部法就是為了將來消滅它”，但在我國特殊背景下產(chǎn)生的這項立法計劃，對保護農(nóng)民的權(quán)益無疑有著重大意義。據(jù)悉，圍繞著《農(nóng)民權(quán)益保護法》的保護對象和調(diào)整范圍成為第一個專家會討論的焦點。
那么，是哪些人在為《農(nóng)民權(quán)益保護法》奔走呼吁？《農(nóng)民權(quán)益保護法》是如何醞釀的？到今天走過了一條怎樣的路？其中心內(nèi)容是什么？何時能夠真正頒布實施？帶著很多疑問，記者走訪了《農(nóng)民權(quán)益保護法》起草小組的幾位成員，聽他們講述了制定《農(nóng)民權(quán)益保護法》背后的許多故事。
一位為制定《農(nóng)民權(quán)益保護法》奔走5年的學者
說起《農(nóng)民權(quán)益保護法》，不能不提起今年66歲的全國人大代表、吉林大學中日聯(lián)誼醫(yī)院博士生導師王維忠教授。從1999年首次提出建議制定《農(nóng)民權(quán)益保護法》的議案到今年“給予農(nóng)民國民待遇”的長達6頁的議案，王維忠為制定《農(nóng)民權(quán)益保護法》奔走呼吁了5年多時間，一直沒有停止。王維忠教授1998年當選為全國人大代表。雖然是醫(yī)學專家，但出身農(nóng)村的王維忠對農(nóng)民一直有著很深厚的感情。他最開始關(guān)注農(nóng)民權(quán)益保護是在1998年全國“兩會”閉幕之后，他在牽頭調(diào)研農(nóng)民債務鏈、農(nóng)民負擔過重等問題時，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益得不到有效保護是造成很多問題的根本原因。
1999年3月，在九屆全國人大二次會議上，王維忠教授提出了建議制定《農(nóng)民權(quán)益保護法》的議案。在這個被列為第103號的議案中，他針對土地無序流轉(zhuǎn)、鄉(xiāng)村債務鏈、農(nóng)村亂收費等等問題，提出一系列保護農(nóng)民的建議。王維忠教授告訴記者，九屆全國人大設(shè)立了全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會（簡稱人大農(nóng)委），并于1999年開始就該議案調(diào)研。但要制定一部法律是復雜而艱難的，尤其是制定一部保護9億農(nóng)民權(quán)益的大法的復雜性和難度可想而知。九屆全國人大沒有把《農(nóng)民權(quán)益保護法》列入立法規(guī)劃。直到2003年，才發(fā)生了令人欣喜的變化。
2003年的全國“兩會”上，王維忠教授再次就制定《農(nóng)民權(quán)益保護法》問題提出議案，這個議案得到了高度重視。2003年8月21日，全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會召開第三次全體會議，對“農(nóng)民權(quán)益保護法”等議案逐件進行了審議。全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會一位官員介紹說，《農(nóng)民權(quán)益保護法》已經(jīng)被列入十屆全國人大常委會立法計劃，農(nóng)委目前已開展了起草準備工作，爭取盡早將草案提交全國人大常委會審議。2003年8月至10月，王維忠先后到松原、白城、吉林、白山、通化、遼源等6市7縣16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研“三農(nóng)”問題，最終形成3萬余字的《全面建設(shè)小康社會“三農(nóng)”問題調(diào)查報告》，內(nèi)容涉及人們普遍關(guān)心的農(nóng)村稅費改革、義務教育、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等多方面，并提出了解決問題的建議，這其中不少是對如何保護農(nóng)民權(quán)益的思考。
今年全國“兩會”上，王維忠教授提出了一份長達6頁的議案：《將農(nóng)民工權(quán)益保護列入農(nóng)民權(quán)益保護法的議案》，呼吁“給予農(nóng)民工國民待遇”：民工應該享有與城市居民的同等權(quán)利；民工的人身安全、工資待遇受法律保護；民工子女有就近接受義務教育的權(quán)利，與城市子女享有同等待遇；民工有接受國家培訓、獲取科學知識的權(quán)利；民工有受《工傷保險條例》保護的權(quán)利等等。他對記者說：“我這次提議將農(nóng)民工權(quán)益保護列入《農(nóng)民權(quán)益保護法》之中，是作為5年前的補充。”。
《農(nóng)民權(quán)益保護法》制定進行時
根據(jù)立法規(guī)劃的安排，人大農(nóng)委將爭取今年年底提出農(nóng)民權(quán)益保護法草案初稿。
7月4日，記者從《農(nóng)民權(quán)益保護法》起草工作小組獲悉，《農(nóng)民權(quán)益保護法》起草領(lǐng)導小組和起草工作小組自去年全國“兩會”結(jié)束后成立。去年下半年，第一次起草領(lǐng)導小組會召開。
中國農(nóng)業(yè)大學人文與發(fā)展學院任大鵬教授7月4日在接受記者采訪時，透露了《農(nóng)民權(quán)益保護法》起草的進展情況。
任大鵬教授告訴記者，目前主要是就起草的范圍和對象進行討論，如核心問題之一是戶籍問題，土地權(quán)益、財產(chǎn)權(quán)益、民主政治權(quán)利、參與社會事務的權(quán)利，土地征占的法律依據(jù)和程序、補償問題，土地的生產(chǎn)經(jīng)營決策權(quán)，土地流轉(zhuǎn)權(quán)利，醫(yī)療、受教育、社會保障、就業(yè)權(quán)利等等。
7月4日，九屆人大常委、第一屆人大農(nóng)委委員、十屆人大代表，原中國農(nóng)業(yè)大學校長毛達如教授也告訴記者，人大農(nóng)委前身是全國人大財經(jīng)委的農(nóng)業(yè)三人小組，決定對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村立法搞一個規(guī)劃，提出了《農(nóng)民權(quán)益保護法》。但當時最大的事情是修訂《農(nóng)業(yè)法》，為體現(xiàn)保護農(nóng)民權(quán)益的內(nèi)容，2002年農(nóng)業(yè)法修訂專門增加了農(nóng)民權(quán)益保護一章。但是，現(xiàn)行法律的規(guī)定有的過于陳舊，對于新的具有典型性的侵害農(nóng)民權(quán)益的行為，不具有針對性和普遍性；另一方面，這些規(guī)定處于農(nóng)業(yè)的基本法中，相對抽象和籠統(tǒng)，實用性較差，不能很好地運用于實際生活中。從這個角度來看，現(xiàn)有法律體系對于農(nóng)民權(quán)益保護的缺失強化了進行農(nóng)民權(quán)益保護立法的必要性。2003年10月28日，十屆全國人大常委會五次會議通過的“全國人大農(nóng)委關(guān)于十屆全國人大一次會議主席團交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果”的報告，提到了備受關(guān)注的農(nóng)民權(quán)益保護法的起草情況。
任大鵬教授認為，如今制定《農(nóng)民權(quán)益保護法》立法時機已經(jīng)很成熟，是非常必要、非常恰當、非常合適、非常及時的。目前傳統(tǒng)農(nóng)民的法律知識少，自我保護法律意識差，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展都遇到瓶頸，中央越來越重視農(nóng)民權(quán)益保護問題，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展就必須解決農(nóng)民權(quán)益保護問題，城市化進程越快，農(nóng)民權(quán)益越容易被侵犯。盡管在現(xiàn)行法律中已經(jīng)包含了保護農(nóng)民權(quán)益的制度規(guī)范，但現(xiàn)實中農(nóng)民的權(quán)益還是很難得到保障。并且，幾部針對社會其它弱勢群體的立法已經(jīng)有了，應該讓中國最大的弱勢群體認識到其權(quán)利，并以法律的形式加以保護，這也是對公民權(quán)益的最大保護。《農(nóng)民權(quán)益保護法》與其它幾部弱勢群體權(quán)益保護法律不同之處在于：其它幾部弱勢群體權(quán)益保護法律都是針對家庭、團體內(nèi)部，法律意義上是私權(quán)保護，《農(nóng)民權(quán)益保護法》卻既有私權(quán)保護，又有公權(quán)的保護，是政府職能轉(zhuǎn)化的一個重要方面。
經(jīng)濟學家何興剛指出，無論農(nóng)民的問題多么復雜，在現(xiàn)階段分解開來其實就是兩個層次的問題：一是農(nóng)民在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)等方面生產(chǎn)的權(quán)益保護問題。這部分權(quán)利主要表現(xiàn)為土地權(quán)利、自主經(jīng)營權(quán)利、自我組織的權(quán)利等問題。這些問題不解決，農(nóng)民在農(nóng)村的利益不可能得到保障。二是在城市化過程中農(nóng)村居民由農(nóng)民變成市民的平等國民待遇問題。這部分權(quán)利主要表現(xiàn)為自由遷徙的權(quán)利、自主擇業(yè)的權(quán)利等等。不受各種戶籍和職業(yè)準入門檻的限制，和企業(yè)主等市場主體進行真正的自由雙向選擇，廢除城市中一切對農(nóng)民工的不平等收費和待遇，把自由遷徙、自由擇業(yè)的權(quán)利真正還給農(nóng)民，這凸顯了制定《農(nóng)民權(quán)益保護法》的迫切性。
福建省長汀縣大同鎮(zhèn)東關(guān)村76歲的農(nóng)民梁士進(右一)和兒子(左一)兒媳在臨時搭蓋的房門前不知所措。梁士進老人一家7口共1.9畝水田被強行征用，因住房在征地范圍也被強行拆除，一家人生活由此陷入困境。
各界建言《農(nóng)民權(quán)益保護法》制定
毛達如教授一直在思考如何制定一部好的《農(nóng)民權(quán)益保護法》。他認為制定《農(nóng)民權(quán)益保護法》應該注意幾個問題，首先就是土地問題，如土地中青苗的提法和補償不合理等問題，導致土地糾紛越來越多。失地農(nóng)民的權(quán)益保障問題，必須寫進去，保護農(nóng)民集體的土地權(quán)益，保證合理的補償。其次是農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移引發(fā)的農(nóng)民工權(quán)益保護問題，應該用法律的形式固定下來，與其他產(chǎn)業(yè)工人一視同仁，如工資拖欠問題一直沒有徹底解決，進城務工期間的社會保險和勞動保護，還應該擴大到合資企業(yè)，都應該列入。第三是農(nóng)民的教育問題，提高全民族素質(zhì)就必須加強教育，終身受教育應該是法定權(quán)益，各級政府應該拿出一定經(jīng)費進行培訓。對于如何制定好《農(nóng)民權(quán)益保護法》，中國農(nóng)業(yè)大學的很多專家、教授們有著更深刻的感受和見解。中國農(nóng)業(yè)大學人文與發(fā)展學院副院長左停教授認為，農(nóng)民權(quán)益立法應當尊重農(nóng)民的人權(quán)，應當在立法過程中引入適當程序，對農(nóng)民作廣泛深入的調(diào)查，了解農(nóng)民的看法和需要。他對本法的操作性表示了擔心。他提出了幾個具體問題，一是農(nóng)民的定義，對哪些農(nóng)民進行保護；二是要將公民的政治權(quán)利包含進來；三是要處理好本法和其他法律的關(guān)系；四是要處理好政策和法律的關(guān)系。立法的重點應是“保護”。朱啟臻教授認為，本法所要保護的最重要的權(quán)利，第一應是農(nóng)民的土地權(quán)利；第二是農(nóng)民的自主經(jīng)營權(quán)利。農(nóng)民利益的補償應該充分，因為農(nóng)民利益的損失不僅關(guān)系到農(nóng)民自身，更關(guān)系到國家的經(jīng)濟基礎(chǔ)。而對農(nóng)民的定義應從職業(yè)上劃分。葉敬忠教授指出政府、市民和農(nóng)民是三個不同的利益主體，他們之間的利益是有沖突的，因此他認為，農(nóng)民要保護自己的權(quán)利就要具有組織權(quán)。他指出，本法應當著重解決如何讓農(nóng)民了解自己的權(quán)利，實現(xiàn)《憲法》和其他法律、法規(guī)中已規(guī)定的權(quán)利。他還建議將“務工就業(yè)權(quán)”改為“自由流動權(quán)”。中國農(nóng)業(yè)大學人文與發(fā)展學院分黨委書記李明教授認為，從人權(quán)的角度加強農(nóng)民的政治權(quán)保護是非常重要的。任大鵬教授指出，這部法律是對農(nóng)民權(quán)益確權(quán)的法，重點是對現(xiàn)有權(quán)利的維護。要解決的具體問題，一是對農(nóng)民的定義，包括農(nóng)民工、失地農(nóng)民以及農(nóng)民企業(yè)家是否還是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民、是否是本法保護對象的問題，以及本法是否要考慮農(nóng)民和農(nóng)民之間利益分配的問題；二是本法保護哪些權(quán)利，民主政治權(quán)利作為實現(xiàn)經(jīng)濟權(quán)利的保障和途徑是否應該涵蓋進來。于華江教授則從法律的角度談了對本法的法律性質(zhì)、調(diào)整對象和基本原則的建議，認為本法的重點一是土地權(quán)益，二是進城務工農(nóng)民的權(quán)益，三是農(nóng)民的社會保障權(quán)。在程序保護機制方面，她從行政、司法談了改進的建議，并針對立法技術(shù)提出要在現(xiàn)有法律的基礎(chǔ)上有所突破，實體權(quán)利和程序權(quán)利盡量做列舉式的規(guī)定，減少概括性的原則性規(guī)定。張大勇教授提出本法的名稱強調(diào)“農(nóng)民”，從長遠來看可能會強化二元社會結(jié)構(gòu)。此外，他認為本法的實施尤其是可操作性是立法過程中的核心問題。
齊顧波副教授特別指出了應當將婦女保護、性別公平考慮進來。
中國社科院農(nóng)村經(jīng)濟研究所研究員黨國英認為，《農(nóng)民權(quán)益保護法》應該在保護農(nóng)民權(quán)益的焦點和難點方面體現(xiàn)法律的權(quán)威。目前，我國農(nóng)民權(quán)益保護方面的突出問題是農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)難以完全落實，農(nóng)民自由遷徙受到限制，自主經(jīng)營經(jīng)常遭受干擾，民主選舉權(quán)有待加強，農(nóng)民在享受國家公共品供應方面受到諸多歧視，在遭遇各種非法勢力的利益侵害時難以得到法律的公正保護。所有這些問題的解決都應該通過《農(nóng)民權(quán)益保護法》得到強有力的支持。黨國英還提醒說，在制定《農(nóng)民權(quán)益保護法》的同時，要加強已有的涉農(nóng)法律的落實，修訂有關(guān)法律中不適當?shù)臈l款，改變農(nóng)村社會的法制環(huán)境，而不能把這些工作等到《農(nóng)民權(quán)益保護法》出臺以后進行。武漢大學憲法學博士鄧聯(lián)繁說，如果出臺了保護農(nóng)民權(quán)益的法律，那就可以“依法該罰款的就堅決罰款，依法該行政處分的就堅決處分，依法該追究刑事責任的就堅決追究刑事責任”，切實改變以往處理侵害農(nóng)民合法權(quán)益的行為中“一退款，二上交，三默認”、“教育為主，下不為例”等種種不良作法。他認為，1993年7月通過的《農(nóng)業(yè)法》，沒有對農(nóng)民權(quán)益保護問題做出規(guī)定。2002年12月對《農(nóng)業(yè)法》進行修改后增加了“農(nóng)民權(quán)益保護”一章，但內(nèi)容上尚不夠全面，而且可操作性差。在分析農(nóng)民權(quán)利時，河北師范大學法政學院寇占奎副教授認為有兩個突出的方面：一是農(nóng)民最普遍的社會權(quán)利被漠視，這集中體現(xiàn)在農(nóng)民不能與市民一樣成為整個社會中平等的一員，農(nóng)民事實上居于低人一等的二等公民地位：在戶籍身份上，農(nóng)民只能持有嚴格區(qū)別于城鎮(zhèn)戶口的農(nóng)業(yè)戶口，農(nóng)民不能向城市自由居住和遷徙；在就業(yè)選擇上，農(nóng)民沒有在黨政機關(guān)、事業(yè)單位擔任公職的機會；在社會保障上，農(nóng)民不能享受國家給予城鎮(zhèn)居民那樣全方位的保障，只能把自己的生老病死全部寄托在貧瘠的土地上。另一方面，農(nóng)民最基本的人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利面臨威脅甚至遭到嚴重侵害。這突出表現(xiàn)在，涉農(nóng)惡性案件不斷發(fā)生，鄉(xiāng)村干部為完成“指標任務”肆意闖到農(nóng)民家里，不由分說牽牛、抬豬、搶糧食，動輒將農(nóng)民捆綁起來帶走，甚至不時有毒打致死的事例，更為惡劣的是有時公檢法部門也一起上陣“配合作戰(zhàn)”。受到傷害的農(nóng)民告狀無門，只有選擇集體上訪，卻又被以“依法治訪”的名義視作非法活動。造成這種局面的根源之一就是農(nóng)民權(quán)益保護法律的缺位，《農(nóng)民權(quán)益保護法》的出臺可謂深得民心。黨國英認為，從農(nóng)民權(quán)益保護的實踐看，如果能出臺一部好的《農(nóng)民權(quán)益保護法》，將大大增強我國農(nóng)民借助國家法律實現(xiàn)自我保護的能力，使農(nóng)民的維權(quán)行動納入法制化的軌道，降低農(nóng)民在法律缺失狀態(tài)下發(fā)生對抗性行為的頻率，從而有利于農(nóng)村政治穩(wěn)定。有了這樣一部法律，將使普通農(nóng)民在與包括鄉(xiāng)村干部在內(nèi)的地方強勢群體的關(guān)系中獲得政治支持，也將使中央政府各項支農(nóng)政策建立在相對有效的政治基礎(chǔ)上，從而提高政策實施的效率，走出政策落實難的困境。
四川省渠縣鮮渡鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村民們對集資修自己門前的公路，先后表現(xiàn)出截然不同的態(tài)度：起初積極支持，表示“砸鍋賣鐵也要湊足這筆集資款”；現(xiàn)在竟堅決抵制，“打死也不繳”。原因很簡單：政府集資卻不給他們修路。此事引發(fā)了當?shù)卮迕駛儗φ膽岩珊筒恍湃吻榫w，干群關(guān)系變得緊張。圖為渠縣鮮渡鎮(zhèn)金花村3組村民龍富杰一邊向記者展示公路集資款的收據(jù)，一邊氣憤憤地說：這就是縣鄉(xiāng)政府欺騙農(nóng)民的證據(jù)。
《農(nóng)民權(quán)益保護法》何時能夠出臺
《農(nóng)民權(quán)益保護法》何時能夠出臺是很多人都非常關(guān)心的一個問題，畢竟，在經(jīng)過5年多的長跑之后，9億農(nóng)民更是期望早日得到《農(nóng)民權(quán)益保護法》這把“保護傘”。令人欣慰的是，種種跡象表明，《農(nóng)民權(quán)益保護法》將在本屆全國人大任期內(nèi)完成。《農(nóng)民權(quán)益保護法》得到了國家很多部門的大力聲援和支持。6月底，最高人民法院下發(fā)了關(guān)于加強涉農(nóng)案件審判工作為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供司法保障的通知，要求加大對妨礙農(nóng)業(yè)發(fā)展、破壞農(nóng)村穩(wěn)定、損害農(nóng)民合法權(quán)益犯罪活動的懲處力度。
此前的5月下旬，在貴陽召開的全國農(nóng)業(yè)政策法規(guī)工作會議上傳出消息，我國將著重圍繞解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)民生活中的突出問題來立法，以此促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民富裕和農(nóng)村繁榮，其重點之一就是農(nóng)民權(quán)益保護立法。農(nóng)民權(quán)益保護法已列入全國人大常委會的立法計劃，計劃2006年提交全國人大常委會審議。
4月下旬，國家農(nóng)業(yè)部副部長范小建說：“通過農(nóng)業(yè)法制建設(shè)來保護農(nóng)民利益，知法、懂法、用法，是‘依法治農(nóng)’的工作要旨。”
3月30日，國務院新聞辦公室發(fā)表題為《2003年中國人權(quán)事業(yè)的進展》的白皮書中寫道，國務院總理親自為農(nóng)民工追討工資，體現(xiàn)了國家對維護農(nóng)民工權(quán)益的高度重視。2003年11月到2004年2月，共償付2003年拖欠農(nóng)民工工資240多億元。中國正著手起草《中華人民共和國農(nóng)民權(quán)益保護法》，農(nóng)民權(quán)益將進一步受到法律的全面保護。
任大鵬教授認為，目前，最為緊迫的是解決農(nóng)民權(quán)益的救濟問題。保障農(nóng)民權(quán)益的救濟不僅應成為《農(nóng)民權(quán)益保護法》立法的原則，也應成為本法的主要內(nèi)容。農(nóng)民權(quán)益的救濟可以采取行政途徑和司法途徑。無論采取何種途徑，都應充分保障農(nóng)民的要求告知權(quán)、申請回避權(quán)、獲得法律援助權(quán)、質(zhì)證權(quán)、聽證權(quán)、辯論(辯護)權(quán)、上訴權(quán)（申請復議權(quán)）、申訴權(quán)、請求檢察機關(guān)抗訴權(quán)、請求司法（國家）賠償權(quán)等權(quán)利。考慮到農(nóng)民的經(jīng)濟實力，應當通過訴訟費減免、增加法律援助等方式幫助農(nóng)民實現(xiàn)這些權(quán)利。黨國英也認為，《農(nóng)民權(quán)益保護法》的制定要建立在廣泛調(diào)查研究、認真聽取專家和廣大人民群眾意見的基礎(chǔ)上，特別要認真了解廣大農(nóng)民群眾的迫切要求，使得最終的法律文本能真正體現(xiàn)廣大農(nóng)民的利益要求和技術(shù)上的可操作性，以確保農(nóng)民的利益得到真正的保護。
（朱繼東）
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