本報記者木佳

　　頻頻發生在江河流域的“跨界污染”和現行的行政分割體制之間的不協調已經成為導致中國環境質量總體惡化的一個主要因素。而許多地方政府仍然以本地區經濟發展為要務，他們認為污染不發生在自己的地盤上就行。

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　　對于跨界污染問題，國家環保總局局長解正華也承認有一定的普遍性，社會各界對此高度關注。那么，什么原因造成了這樣的問題？這些問題為什么頻頻出現而久拖不決？

　　清華大學環境政策教授齊曄認為，主要是因為行政區邊界分割與環境治理不相匹配。

　　齊教授認為，區域環境合作對于環境治理最重要的意義體現在其對跨界污染的有效治理上。有效治理污染，解決“跨界污染”問題，按照行政權力的調整方式，可以采取三類措施：取消行政區域分割，建立單一政府；在行政區劃之外成立跨區域的環保機構，統一治理環境；現行行政區劃之間合作協同治理。

　　但是，齊教授認為行政區劃的存在并不僅僅以跨界污染便可否認的，取消行政區劃不可行；設立跨行政區的環保機構雖然是一個比較有效的方法，但是現行行政體制對該措施的短期可行性提出質疑；由此看來，短期內以最小制度成本取得最優治理效果的選擇便是行政區之間的合作，協同努力解決跨界污染。

　　美國環保協會首席經濟學家杜丹德博士多年來致力于為中國尋求基于市場的方式解決大氣污染問題。他認為，區域環境合作的實現是完全可能的。一方面政府具有解決環境問題的動力，環境保護作為政府的重要職能，對于任何一個政府，無論是國家層面的還是國家范圍內的地方政府，為公眾提供清潔、

　　健康的環境是政府不可推卸的責任，這是環境使用的責任壓力；另一方面，解決具有強烈外部性的環境問題是多方參與的博弈，各方只有合作才能達到環保的目標，才能給各方帶來環境利益，這是解決環境合作的利益驅動力。只要建立一個合理的博弈規則，合作的參與方完全可以突破“囚徒困境”，在互利互惠基礎上實現整體利益的最大化。

　　區域環境協作為什么長三角應該先行？張建宇說，因為長三角所在的江浙滬是我國經濟高速發展的地區，但是也是我國環境和生態相對脆弱的地區。從1998年到2003年的6年間，江、浙、滬三地每年均保持了10%以上高速的經濟增長率，平均增長率超出全國國內生產總值增長率2.7個百分點。2003年，江、浙、滬兩省一市的GDP就占全國總量的23.9%。而江浙滬兩省一市經濟力量又主要集中在長三角地區。然而，長三角地區經濟的高速增長卻面臨著地區環境質量下降的壓力。“長三角”已成為我國新的生態環境脆弱帶，罪魁禍首就是嚴重的水污染、大氣污染和耕地污染等，包括水利環境、地下水超采引起地面沉降、水質浸染以及由此而引起的質量型缺水、大氣酸雨、固體污染物堆積等一系列問題，都涉及社會發展與自然的協調關系。

　　此外，“水的跨界污染問題在長三角地區顯得非常突出”，長三角地區水資源非常豐富，江、河、湖往往跨行政區域分布，這些水資源為這些地方的經濟發展做出了重要貢獻，然而也同時遭受這些地區經濟發展帶來的污染。京杭運河長三角地區段、太湖、長江下游段、錢塘江段等水資源都受到不同程度的污染，其中以太湖最為嚴重。太湖大面積污染，水質整體下降與周邊地區經濟發展、特別是工業發展密切相關。盡管針對太湖污染，國家環�？偩钟�1999

　　年組織江浙滬三地實施“零點行動?進行治理，取得了一定成果，但是形勢依然不容樂觀。以長三角目前的經濟發展趨勢來看，如果對環境問題不采取有力措施，長三角污染將會進一步惡化。

　　張建宇指出，現行環境行政管理體制要求本地政府對本地環境負責，這很容易形成只掃門前雪的心理。這種心理對環境治理，特別是由于跨界污染而引發的環境問題的解決無益。通過改變獨善其身的環保思想，樹立自己的利益是建立在他人利益基礎之上的意識，在互利互信基礎上合作實現的是區域整體的環境利益。因此，各地的環保戰略才能夠得以有效實施，環境目標才能得以實現。

　　環境合作有利于平衡長三角地區的經濟競爭與環境保護矛盾。長三角地區形成一個完全互補的產業鏈還需要一段時間，產業結構的趨同而且引發的競爭將長期存在。加之以GDP和財政收入最大化導向的競爭，使得長三角地區不可避免地出現了一些地方，特別是經濟水平較差的小城市以吸引投資為目的，不惜犧牲環境利益追求經濟目標的作法。加強地區間的合作和相互監督無疑會對此類現象起到扼制作用。