-綜合開發(fā)研究院(中國(guó)·深圳)公共政策課題組

　　土地是政府可調(diào)控的一種重要資源，國(guó)土資源部門應(yīng)該積極地參與宏觀調(diào)控。如何使中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)保持正確的方向，不發(fā)生大起大落、能夠平穩(wěn)發(fā)展，是新一屆中央政府重要而基本的思考。鑒于中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控實(shí)踐的基本經(jīng)驗(yàn)，中央政府本輪宏觀調(diào)控的定位或者采取的措施是謹(jǐn)慎的。中央政府堅(jiān)持首先采取經(jīng)濟(jì)手段，其次采取行政手段，注意怎樣

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盡量地放松審批，怎樣更多地利用經(jīng)濟(jì)手段。

　　但是事實(shí)說明這一輪宏觀調(diào)控的困難首先在于，幾乎所有的地方政府都不承認(rèn)自己“過熱”，導(dǎo)致中央的調(diào)控政策沒有辦法落實(shí)；鑒于有些問題已經(jīng)很嚴(yán)重，所以采取了相應(yīng)的行政手段，即使在完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下也會(huì)有必要的行政手段。應(yīng)當(dāng)看到，如果任憑不加節(jié)制的高速度發(fā)展下去，不僅與我國(guó)資源環(huán)境不協(xié)調(diào)，而且還會(huì)導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩；在忙于解決社會(huì)危機(jī)的情況下是不可能取得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，求得一時(shí)的發(fā)展很可能帶來永遠(yuǎn)的不發(fā)展。

　　土地制度改革的艱巨性和復(fù)雜性

　　本輪宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中出臺(tái)“不批一塊新的用地”這樣嚴(yán)厲的行政措施，實(shí)際上是在相關(guān)經(jīng)濟(jì)措施尚未奏效的情況下發(fā)生的。因此，應(yīng)當(dāng)從中央到地方反思我國(guó)的政府體制。比如我國(guó)的“分稅制”和發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比，實(shí)際上是不徹底的；所謂“分權(quán)制”與發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比，基本上沒有實(shí)行。

　　地方政府第一位的責(zé)任是要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在現(xiàn)行的政府體制下卻很難實(shí)現(xiàn)。土地市場(chǎng)的治理表面上反映的是所謂土地制度及征地制度問題，以及相關(guān)的土地管理制度問題，實(shí)際上也反映了政府體制改革必須深化的問題。國(guó)土資源管理這樣重大的政府職能如何在深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革取向的前提下得到落實(shí)，令人深思。

　　在土地承包法的起草中，曾經(jīng)提出要把農(nóng)村集體的承包土地物權(quán)化，進(jìn)行物權(quán)化管理，不要弄得不倫不類；要搞承包土地使用權(quán)，就是債權(quán)物權(quán)化，權(quán)利法定就是要給農(nóng)民權(quán)利。但是很可惜，立法上沒有明確。同時(shí)，現(xiàn)在把過多的問題跟征地制度混在一起，因此舉步維艱。

　　正確的做法可能是要解決什么問題就解決什么問題，一步一步往前走就可能有突破。過多的問題捆在一起，就可能什么也解決不了。此外，關(guān)于土地抵押似不應(yīng)輕易否定，這是過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下所沒有的手段。關(guān)于集體建設(shè)用地市場(chǎng)治理，要明確農(nóng)民能夠把多少自己的土地轉(zhuǎn)化成為建設(shè)用地，這個(gè)問題并沒有討論清楚。總之，適當(dāng)多講一點(diǎn)宏觀調(diào)控中土地制度改革的復(fù)雜性是有好處的。

　　正確使用宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中的土地政策

　　當(dāng)前的深化土地市場(chǎng)治理整頓的一條重要舉措是“停批半年”，社會(huì)反映非常強(qiáng)烈。我們認(rèn)為要從兩個(gè)方面來分析這個(gè)問題。一方面應(yīng)當(dāng)看到它的合理性，不能完全否定。因?yàn)樗�停批的只是提供增量建設(shè)的用地，而仍然保持了存量建設(shè)用地，因此這只是收縮總量的一個(gè)措施，是宏觀調(diào)控的一個(gè)手段。

　　另一方面，土地審批“叫停”表面看是很強(qiáng)硬的行政措施，似乎一點(diǎn)彈性都沒有，但是有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表明，全國(guó)現(xiàn)在大概有可以使用兩到三年的土地儲(chǔ)備在房地產(chǎn)開發(fā)商手里。這說明由于土地的特殊性和滯后效應(yīng)，這種宏觀調(diào)控手段實(shí)際上是有彈性的。這可能就是理論和現(xiàn)實(shí)不一致的地方。這也說明用土地進(jìn)行宏觀調(diào)控與其他調(diào)控手段不一樣的地方。例如在貨幣政策中，只要提高利率就會(huì)一點(diǎn)余地都沒有，要停止貸款，馬上就會(huì)一分錢也從銀行出不來。因此目前“停批土地”的做法未必能治本，治本還得靠整個(gè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，要靠金融政策調(diào)整，要靠整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化。宏觀調(diào)控中采取的土地措施，至多只能算“發(fā)燒過程中的物理降溫”。

　　此外，在深化土地市場(chǎng)治理時(shí)一定要注意區(qū)別對(duì)待，不能搞“一刀切”，否則會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行造成很大的傷害。例如西部開發(fā)。我國(guó)正處于工業(yè)化向西部進(jìn)行梯度轉(zhuǎn)移的過程，在這個(gè)過程中肯定會(huì)涉及大量土地開發(fā)問題，如果停下來將造成很大困難。再如房地產(chǎn)需求，除了個(gè)別城市以外，全國(guó)總體的形勢(shì)是需求大于供給。在這種情況下，緊縮供給無疑是火上澆油，會(huì)使房地產(chǎn)價(jià)值進(jìn)一步攀升，這種攀升帶來的結(jié)果是造成通貨膨脹。房地產(chǎn)問題確實(shí)比較復(fù)雜。

　　深化土地資源的市場(chǎng)改革

　　在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中實(shí)施土地市場(chǎng)治理的過程，實(shí)際上也是反思土地制度市場(chǎng)化改革的過程。從堅(jiān)持中國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革的根本大計(jì)出發(fā)，以市場(chǎng)規(guī)則為基礎(chǔ)削弱政府調(diào)控土地資源的權(quán)利，是使中國(guó)走向健康發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)道路的重要保證。

　　實(shí)現(xiàn)土地資源市場(chǎng)化，必須明確調(diào)整集體所有用地的土地性質(zhì)。本輪宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中土地市場(chǎng)治理的根本問題，應(yīng)當(dāng)是重新定義集體所有用地的法制保障。可以考慮把現(xiàn)在集體所有用地在征收、征用后的土地性質(zhì)，叫做“公共所有用地”，并具有國(guó)有用地、集體所有用地同等的法律地位。要使被征收、征用集體用地上的農(nóng)民在土地上的長(zhǎng)期收益得到保障，從根本上解決在征收、征用集體土地中形成的沒有土地的“新城市農(nóng)民”(即不得不在城市工作，但身份是農(nóng)民)問題。如何把“新城市農(nóng)民”變?yōu)椤靶罗r(nóng)民的城市”，事關(guān)社會(huì)的根本穩(wěn)定，這也是宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的根本問題之一。要認(rèn)真研究集體所有用地在流轉(zhuǎn)過程中的征收、征用，或者類似征收、征用的法律調(diào)整，建立新的土地市場(chǎng)條件下長(zhǎng)期、長(zhǎng)效的土地公共所有制度。這種土地公共所有制，應(yīng)使被征收土地上所涉及的人民與土地使用者長(zhǎng)期共享改革的成果、共享發(fā)展的業(yè)績(jī)。

　　事實(shí)上，越是集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)較早、而且市場(chǎng)化程度較高的地方，其經(jīng)濟(jì)運(yùn)行越是總體上呈良性發(fā)展的態(tài)勢(shì)。中國(guó)土地一級(jí)市場(chǎng)由政府壟斷解決操作運(yùn)行，基本上是沒有出路的。應(yīng)當(dāng)加緊研究制定相關(guān)法律規(guī)定，使國(guó)有土地和集體建設(shè)用地在開放的前提下，實(shí)現(xiàn)“同地、同價(jià)、同權(quán)”，從根本上適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的土地供給需求。因此，要研究和設(shè)計(jì)適應(yīng)土地資源市場(chǎng)化運(yùn)行的選擇性制度安排。比如要研究和規(guī)范土地出讓機(jī)制，要研究土地管理基金。要充分依靠市場(chǎng)規(guī)則，抑制經(jīng)濟(jì)行為主體各種形式的短期行為、短期的投資沖動(dòng)，保證國(guó)家穩(wěn)定的財(cái)政狀況。再如需要研究、探討包括地租在內(nèi)的土地制度的客觀規(guī)律，地租并非適宜對(duì)所有的土地都采用；即使是租，也有短租和長(zhǎng)租之分等等。

　　應(yīng)當(dāng)通過認(rèn)真的調(diào)查研究，具體分析比較廣東、江蘇以及浙江等地改革開放二十多年來土地市場(chǎng)運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。應(yīng)當(dāng)具體分析在這些國(guó)民經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化運(yùn)行水平相對(duì)較高的地區(qū)，廣大民營(yíng)企業(yè)是如何解決土地供給，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)做出重大貢獻(xiàn)的？應(yīng)當(dāng)具體分析在事實(shí)上逐步深化的土地市場(chǎng)治理進(jìn)程中，廣大民營(yíng)企業(yè)是如何順應(yīng)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的政策導(dǎo)向，合理利用和擴(kuò)大自身生存的市場(chǎng)空間的？肯定這種具體分析的重要性在于，可以了解依照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律，土地市場(chǎng)整治的合理邊界在何處；可以判斷國(guó)家控制用地的力度、集體建設(shè)用地市場(chǎng)準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而處理好地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的關(guān)系。

　　治理土地市場(chǎng)的重要內(nèi)容是規(guī)范金融制度

　　近二十年來，中國(guó)被征用的土地70％是集體用地。有權(quán)批征地者是政府(部門)，但是出了濫用土地亂子有權(quán)下令撤消所謂“開發(fā)區(qū)”的還是政府(部門)，這是控制土地資源與促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的悖論。應(yīng)當(dāng)指出，靠土地拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是沒有希望的，必須改變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。限制土地資源的利用不是調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的根本，關(guān)鍵還是土地所有權(quán)制度要改革，在改革土地所有權(quán)制度的基礎(chǔ)上，才可能完善符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在規(guī)律的金融制度。

　　現(xiàn)在出現(xiàn)了一個(gè)“怪圈”，即“開發(fā)商”何以能拿到土地？因?yàn)槠浍@得了貸款；而其為何可以獲得貸款？是因?yàn)槠淇梢杂猛恋刈龅盅骸Ｒ簿褪钦f，集體所有的土地，經(jīng)過“征用”之后變成“開發(fā)商(或政府)所有”，再經(jīng)過所謂“銀行抵押”形成開發(fā)商(或政府)的“滾滾財(cái)源”。毫無疑問，這種“怪圈”必須打破，沒有所有權(quán)的土地不能作抵押，把拿到的土地使用權(quán)作為土地所有權(quán)的權(quán)益來抵押獲得貸款，這是根本的錯(cuò)誤。因此所謂土地市場(chǎng)治理，核心的問題其實(shí)是要治理這種不合理的金融制度。針對(duì)這個(gè)問題可能的解決出路在于：明確集體土地經(jīng)過征用、征收可以變成公共所有用地；公共所有用地在流轉(zhuǎn)中能夠進(jìn)行抵押；進(jìn)而限制投資商的投機(jī)行為和政府扭曲的管理，合理分配土地的剩余利潤(rùn)，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　從另外一個(gè)角度來看，是土地和金融的結(jié)合支撐了整個(gè)城市化的投資，這種結(jié)合成為支撐這一輪城市化進(jìn)程的得力杠桿，成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿Γ�成為促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的主要因素。要具體分析“規(guī)劃和土地的結(jié)合”如何使整個(gè)地價(jià)攀升。在一些地方，從現(xiàn)象上看是政府拿土地去貸款，實(shí)際上更多的情況是銀行找政府貸款，而不是政府用土地找銀行抵押；銀行所以愿意把錢貸給地方政府，重要原因之一，在于土地一級(jí)市場(chǎng)由政府壟斷，再加上規(guī)劃由政府控制，因此土地的級(jí)差地租得以成倍升值。政府靠壟斷一級(jí)土地市場(chǎng)獲得金融支撐，成為推動(dòng)整個(gè)這輪城市化“過熱”的重要因素。

　　一方面不必諱言這個(gè)推動(dòng)過程中的不良因素：一是推動(dòng)工業(yè)化的進(jìn)程中，依靠一級(jí)市場(chǎng)供地的方式，導(dǎo)致了土地以過低的價(jià)格甚至零地價(jià)供給，造成土地資源的不公平交易和浪費(fèi)?二是盡管是以土地實(shí)物抵押，并且政府壟斷了土地一級(jí)市場(chǎng)，但是一旦某些特殊情況，就可能造成整個(gè)資金鏈的中斷，而資金鏈的中斷可能就會(huì)出現(xiàn)金融壞賬，出現(xiàn)大的金融風(fēng)險(xiǎn)。另一方面也應(yīng)注意到，對(duì)于上述不良因素，指望依靠用停止土地供應(yīng)即“急剎車”的方式來解決，也有可能在很大程度上會(huì)扼殺中國(guó)本輪經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)的機(jī)會(huì)，所以，應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎而為。

　　(執(zhí)筆：夏汛鴿）