歷經24載春秋，《中華人民共和國電信法》據說就要結成正果。有人歡欣鼓舞，有人滿懷疑惑，一部行業基本法規，承載了太多的期望。縱觀各國歷史，電信業的法制進程無不充滿坎坷，這不僅與技術進步、市場結構等行業特性相關，也與各國政治經濟體制和政府經濟管理職能相關。出臺不易，執行不易，完善更難。沒有人會懷疑中國電信業必然會走上依法治理、依法監管的方向，但法律制度體系、執法隊伍建設和監管效率等關鍵問題依然處于迷霧之中。

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　　電信法律制度加速調整

　　迄今為止，在信息產業領域我國已經頒布實施了若干項法律法規，這些制度對于調控市場、引導產業發展發揮了重要的推動作用。截止目前，我國信息產業領域先后通過并發布了1部法律、5部行政法規、28項部門規章以及若干項規范性文件，分別列舉如下：法律：2000年12月29日，頒布《全國人大常委會關于維護互聯網安全的決定》。行政法規：1993年9月11日，頒布《中華人民共和國無線電管理條例》；2000年9月25日，頒布《中華人民共和國電信條例》；2000年9月25日，頒布《互聯網信息服務管理辦法》；2001年12月5日，頒布《外商投資電信企業管理規定》；2002年11月15日，頒布《互聯網上網服務營業場所管理條例》。部門規章：信息產業部1號令《電信網碼號資源管理暫行辦法》；2號令《通信建設項目招標投標管理暫行規定》；3號令《互聯網電子公告服務管理規定》；4號令《仿印郵票圖案管理辦法》；5號令《軟件產品管理辦法》；6號令《電信服務質量監督管理暫行辦法》；7號令《電信用戶申訴處理暫行辦法》；8號令《互聯網上網服務營業場所管理辦法》；9號令《公用電信網間互聯管理規定》；10號令《通信行政處罰程序規定》；11號令《電信設備進網管理辦法》；12號令《電信設備抗震性能檢測管理暫行辦法》；13號令《郵政用品用具監督管理辦法》；14號令《中華人民共和國無線電頻率劃分規定》；15號令《電信網間互聯爭議處理辦法》；16號令《高樓高塔高山設置無線尋呼發射基站管理規定》；17號令，關于廢止1993年9月11日發布的《從事放開經營電信業務審批管理暫行辦法》和1995年11月10日發布的《放開經營的電信業務市場管理暫行規定》的決定；18號令《通信工程質量監督管理規定》；19號令《電信業務經營許可證管理辦法》；20號令《電信建設管理辦法》；21號令《建立衛星通信網和設置使用地球站管理規定》；22號令《國際通信出入口局管理辦法》；23號令《國際通信設施建設管理規定》；24號令《中國互聯網絡域名管理辦法》；25號令《信息產業部行政復議實施辦法》；26號令《通信行業統計管理辦法》；27號令《電子信息產業統計工作管理辦法》；28號令《電信網碼號資源管理辦法》。(注：上述規章詳細內容，請查閱信息產業部網站http://www.mii.gov.cn/mii/zcfg.html)。規范性文件：2003年8月14日，國務院辦公廳轉發信息產業部等部門《關于進一步加強電信市場監管工作的意見》(國辦發[2003]75號文件)；其后，信息產業部頒布《關于加強依法治理電信市場的若干規定》(信部政[2003]453號文件)，以落實、細化國辦75號文件。

　　但是這些法律法規只是部分勾勒了電信市場主體的行為規范，距離完善的電信市場法律體系還相去甚遠。按照我國電信立法者的工作設想，首先需要盡快出臺一部規范全行業各方主體行為的基本規范：《電信法》，然后再依據電信法的立法精神和其中的若干授權性規定，并結合電信產業和電信市場發展的實際情況，制定出具體細致的法規、條例和管理辦法等下位法律，由此形成以《電信法》為核心的法律制度體系。如果以電信運營市場、電信建設市場和電信設備市場為制度設計的基本對象，那么形成全面法制規范的時間大約還需要3至5年，其后還將根據實際情況進行調整完善。這只是一個理想的構思，關鍵問題在于，入世的外部壓力和日益激烈的內部競爭對于權威法律制度的需求越來越強烈，時間進度可能需要加快；其次，隨著經濟體制改革的推進和政府經濟管理職能的轉變，電信業利益主體面臨著新的變化，法律制度體系的內容、范圍和重點也面臨新的調整。

　　據此思路，在2003年起步重新起草的《電信法》，將吹響我國電信業加速法律制度建設的號角，入世和實施《行政許可法》所帶來的法律法規清理也將成為重要的推動力量。我們將在未來幾年中，看到許多帶有前瞻性、國際性的電信法律法規依次誕生。

　　克服制度缺陷，完善法律體系

　　從我國已經頒布的電信法律制度的名稱和內容來看，我國電信法律制度體系遠未形成，法律法規存在諸多缺陷。具體體現在如下方面：

　　1. 數量少。面對幾千億元產值、占GDP比例3%左右的基礎性產業，管理電信運營、電信建設和電信設備三大市場，信息產業部在過去的6年中在法律法規制度建設上只有上述成果令人憂慮。

　　2. 覆蓋面窄。從法律制度的內容來看，雖然現有法律涵蓋了3大市場領域，但對核心的電信運營市場中存在競爭的各領域規范不足，而對迅速崛起的互聯網業務市場規范較多；對政府管理行為的規范較多，對企業的建設經營和服務行為規范較少；這些結構性缺陷導致監管部門在實施具體的行政執法職能時依據不足，監管效率受到嚴重影響。

　　3. 層級低。目前僅有一部針對互聯網安全的法律，由中央政府頒布的行政法規的數量也不多，而信息產業部以部令方式發布的部門規章不少，其余內部司局下發的規范文件更多。由此產生兩大問題，其一是法律適用性較小，一旦遇到管轄權沖突就無法執行；其二是權威不足，容易受到地方性法規的制約干擾。

　　4. 體系弱。從目前的法律制度框架和內容來看，各層級法律法規沒有形成相互依賴支持的體系，處于各自為政的狀態。電信市場的利益相關者不清楚立法者的整體意圖和管理思路，而具體執法者則無法整體把握執法的尺度，對后續的立法工作形成了制約。

　　中國電信市場正在加速轉變，電信立法面臨更加艱巨的任務。其中，首要的難題是盡快塑造具有中國特色、相對完備的法律制度體系。從克服上述缺陷出發，我認為可以提出在未來的制度建設中，需要遵循的行動方針：

　　1.立足體系建設。要以《電信法》為核心，針對電信市場的類型、主體和利益關系，分別制定和完善系統的法律、法規、規章和管理辦法。各層級制度建設應當遵循先后順序，相互補充完善。

　　2.適應階段要求。隨著電信產業發展和市場競爭狀況的變化，不同時期的利益關系矛盾有所區別，電信法律制度應當適應這種變化，及時總結經驗，按照先試行、后完備的立法思路不斷推出各項制度規則，保障電信監管依法有序進行，促使電信競爭納入法律治理的軌道。

　　3.加強政策協調。在中國國情的市場經濟體制環境中，監管政策先行于法律實踐是常見現象，并且監管政策和產業政策還會出現目標和方向分歧。為避免政策的相互干擾及對法律制度的扭曲，需要在立法過程中，對政府主管部門的目標、行為和職責進行事先引導，提高政策的協同效率。

　　需要提醒立法者注意的是，從立法成本效益出發，我們在塑造新的電信法律制度體系時不要等待猶豫、求全責備，而要抓住時機、保障優先。我個人以為，首先要出臺基本大法以調整基本利益關系，指導全行業的改革和發展方向；然后按照主體、市場、行為、資源、手段、技術、安全等因素分別出臺各項管理法規，逐步形成嚴密的制度體系。為提高透明度和科學性，電信法制建設需要公布立法計劃和進度表，整合各方智力資源參與立法進程。

　　強化執法隊伍，提升監管效率

　　任何制度都不可能自行發揮作用，它需要執法者的實施、守法者的自律以及兩者的良性互動。隨著電信法律制度體系的逐步完善，執法能力高低將成為影響制度效果的關鍵性因素。

　　我們看到，當前電信市場中各類違法經營和競爭行為屢見不鮮。其中，重要的原因在于執法能力的薄弱。形成這種現象的原因主要有：

　　1.機構缺位。惡性價格競爭、互聯互通障礙、消費者權益受侵害等事件大量發生在地市以下的基層電信市場，而目前的管制機構和人員集中分布在中央和省一級部門，距離事故現場較遠，反饋速度和處理能力受到影響。

　　2.信息不足。電信企業相互之間信息不對稱，而監管機構和消費者的信息獲取能力處于弱勢地位。無法及時采集具體違法事件的證據，無法隨時跟蹤競爭行為的發展變化趨勢，從而影響決策戰略和行動時機。

　　3.財力短缺。執法行動需要人力、財力等資源支撐，我國電信監管機構目前尚無獨立的經費來源，嚴重依賴中央公共財政，這種狀況決定了各級管制機構基本屬于職能實施性部門而非執法性部門。

　　4.渠道依賴。目前地方電信管制機構雖然在性質上屬于中央政府主管部門的派出機構，在人員、財政、職責等方面獨立于地方政府和企業。但這些機構脫胎于當地主導電信企業，人員之間有千絲萬縷的關聯，由于普遍的辦公經費短缺對電信企業形成習慣性依賴，因此容易陷入“管制者陷阱”，成為管制俘虜。這種狀況已經持續了相當長的一段時間，對行政執法的公開性、透明性和科學性形成了較大困擾。

　　5.素質差距。由于現行管制機構的人員大部分來自于企業，缺乏對政府公共事務管理、電信市場監管的專業知識和執法理念，因此在理解和實施法律制度方面出現了較大的差異，出現了全國市場針對同一問題采用不同處理方式的現象。比如，在治理價格戰，處理同業競爭，解決服務質量爭議等方面，各地監管部門的執法尺度就有較大差異。

　　可以看出，如果沒有一支高素質、合格的執法監管隊伍，任何良好的法律制度都有可能流于形式。必須針對隊伍的缺陷，盡快加強隊伍建設，提高執法能力和效率。

　　今后幾年，我國電信執法隊伍建設的中心工作是強化地方電信監管部門的權威和執法能力，我認為這需要從以下環節入手，從而逐步克服缺陷、完善監管隊伍：

　　1.進一步明確和鞏固地方電信監管部門的執法權威。要在各項電信法律法規中明確規定地方電信監管部門的執法權限和職責范圍，要求地方政府和司法機構給予積極主動的配合；同時，賦予地方監管部門足夠的處罰手段，以形成有效的法律威懾。

　　2.加快完善電信市場監管信息系統和決策指揮系統。要從法律上賦予電信監管機構建立市場監管信息系統的職責，逐步建立起以中央為主、部省兩級分別管理的信息系統和決策指揮系統，改善監管機構的信息獲取能力，扭轉信息弱勢地位。

　　3.加強電信監管機構的人力和財力建設。通過在職法律培訓、業務培訓以及招募專業人才等手段迅速改善電信監管人員的知識缺陷和能力差距；同時，通過立法確認和保障各級監管機構的財政來源，參考國際經驗建立起隸屬公共財政、實施專項收支的電信監管經費，從資源保障上避免管制機構被“俘虜”的現象。

　　4.在法定電信監管體制下探索新的監管模式。在法律規定的兩級監管體系下，可以探索如何有效解決監管機構與電信市場的地理阻隔問題。如果無法再度授權，可以充分利用技術手段和市場化機制，通過建立市場監控系統、舉報激勵制度，借助遠程辦公會議等方式及時有效處理基層市場的違法競爭行為。

　　法制需要相對穩定的規范，而電信行業需要高度的前瞻性和創新性，這就注定電信法制進程會有曲折甚至反復。但只要我們抓住立法、執法、守法三個環節，從塑造科學的法律制度體系、提高監管隊伍的執法能力入手，就能夠廓清前程中的迷霧，將進程的主動權牢牢掌握在自己手中。