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●成慶
日前，國土資源部和監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)出一份名為《關(guān)于嚴(yán)格實(shí)行經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓的通知》，通知共分6部分，包含有3個(gè)主題，一個(gè)是繼續(xù)強(qiáng)調(diào)2001年實(shí)施的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》里關(guān)于對(duì)經(jīng)營性土地使用權(quán)進(jìn)行公開招標(biāo)拍賣的規(guī)定，再一個(gè)就是嚴(yán)禁繼續(xù)使用行政審批方式來處理土地使用權(quán)出讓。通知還規(guī)定，必須將
土地資源進(jìn)行統(tǒng)一管理，防止多頭供地和惡性競(jìng)爭(zhēng)。
如果注意到這個(gè)通知出臺(tái)的背景，便可以發(fā)現(xiàn)其中的每一條規(guī)定都是針對(duì)著當(dāng)下土地使用權(quán)出讓中存在的問題。一個(gè)是政府官員利用土地審批的行政權(quán)力進(jìn)行“尋租”，導(dǎo)致腐敗問題迭出。再就是土地使用權(quán)出讓過程和土地市場(chǎng)中存在的混亂和無序問題。
長(zhǎng)期以來，土地使用權(quán)出讓主要是在一種灰色環(huán)境里進(jìn)行交易的，首先是國家的土地通過行政審批方式流入二級(jí)房產(chǎn)公司，而這些公司大多卻沒有開發(fā)能力，只是依靠土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓來獲取暴利。很多地方出現(xiàn)了專門依靠土地轉(zhuǎn)讓為生的空殼房產(chǎn)公司，而同時(shí)也使大量政府官員獲得“審批租金”。
之所以出現(xiàn)這種情況，是因?yàn)樵谥袊恋刭Y源基本上是“看守者缺位”的，具備審批土地使用權(quán)出讓權(quán)力的部門太多，但沒有具體承擔(dān)責(zé)任的部門和個(gè)人，這種責(zé)任和權(quán)力的不對(duì)稱導(dǎo)致各個(gè)行政部門可以輕松地進(jìn)行“權(quán)錢交易”，大量的經(jīng)營性土地就這樣流入“黑市”，無法形成有序透明的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)。
因此該通知中將土地進(jìn)行統(tǒng)一管理的規(guī)定實(shí)際上加強(qiáng)了對(duì)土地轉(zhuǎn)讓源頭的監(jiān)管力度，一方面是為了防止土地轉(zhuǎn)讓權(quán)“政出多門”和腐敗的問題；一方面則是意圖清理和規(guī)范土地轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)。
目前土地使用權(quán)出讓管理“松”和“緊”的反復(fù)，實(shí)際上是政府對(duì)過去一味放開的修正。應(yīng)該說行政權(quán)力是應(yīng)該淡出市場(chǎng)交易行為的，但是目前由于土地所有權(quán)的壟斷事實(shí)，因此有必要加強(qiáng)對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的監(jiān)管力度，否則土地交易市場(chǎng)的源頭就會(huì)出現(xiàn)價(jià)格失控，從而影響到下游的土地使用權(quán)交易，不利于土地市場(chǎng)的發(fā)展。
不過這一規(guī)定的效果讓人心存疑慮。一是因?yàn)楸M管將土地實(shí)行統(tǒng)一管理，但是實(shí)際上只是將分散的“審批權(quán)力”進(jìn)行集中，雖然國土資源部和監(jiān)察部采取了一些監(jiān)管措施，實(shí)際上還缺乏一系列完善的監(jiān)管配套機(jī)制。比如如何防止公開招標(biāo)中的徇私舞弊行為，如何避免“內(nèi)部人操縱”的現(xiàn)象。這些都不是一紙規(guī)定所能解決得了的，穩(wěn)定完善的制度始終要優(yōu)于應(yīng)時(shí)性的措施辦法，只有政府在一系列的監(jiān)管制度鏈條上都有所突破，才可能真正徹底地解決土地使用權(quán)出讓中的種種問題。
《國際金融報(bào)》(2002年09月06日第四版)
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