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協議出讓土地被叫停，意味著北京土地市場一場靜悄悄的變革正接近高潮。北京土地整理儲備中心推出后，比較突出的問題是土地的收購價格和成交時的評標標準如何確定。這不僅僅涉及市場操作層面的難度，而且無法回避政府在一級市場“大權獨攬”之后的公信問題
□本刊記者張文豪/文
4月下旬以來，北京市計委、規劃委、房地局等幾個政府機關辦公大樓外，幾乎每天一上班就停滿了各式高級轎車。造訪者大都是房地產開發公司的老板或經理人員。他們在爭取以最快的速度辦理即將到手的土地協議出讓手續。
據當時業界流傳的“確鑿消息”，北京市即將停止以協議方式出讓經營性項目用地。很快，這一傳言隨著5月9日“京政發(2002)5號”文件的出臺，終于變成了板上釘釘的事情。
一如政府公文的特點，這份文件的名稱很長，為《北京市人民政府批轉市編辦等部門關于改革本市固定資產投資項目程序意見的通知》。文件內容也很豐富，其中最為地產商們關注的當屬如下內容：從即日起，凡在北京市行政區域范圍內利用國有土地進行商業、旅游、娛樂和寫字樓及商品住宅等經營性開發的項目用地，停止辦理國有土地使用權出讓手續，須全部進入北京市土地交易市場，通過招標、拍賣和掛牌等方式進行公開交易。而北京市土地整理儲備中心市場部負責人葉向忠對這項規定的范圍加了一個注解：“按照屬地管理原則，這項規定除了軍隊之外，在京中央各部委都不應有例外。”
大局已定。開發商們最著急的莫過兩件事：一是那些辦了一半的協議出讓手續接下來命運如何；二是進一步探究“在什么樣的情況才會有例外”。
三種土地交易方式并存
政府考慮問題還是盡可能周全的。
就在“5號文件”出臺之前，北京市包括國土房管局、計委、規委、建委在內的幾大部門，已經有針對性地向市府上報了一份《關于經營性項目國有土地使用權出讓的有關規定》。其中表明，至少今年5月9日前已經取得“規劃意見書”、“審定設計方案通知書”及“規劃用地許可證”等文件的開發商，仍然允許部分協議出讓手續繼續辦理。
同樣是在5月9日，國家國土資源部發布了第11號令《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，并將自今年7月1日起施行。這等于在國家已有的《招標法》之外，再為土地使用權的公開交易訂立了一個細則。
一周之后，在一次記者招待會上，國土資源部對于“招標”、“拍賣”和“掛牌”三種國有土地批租形式的區別進行了解釋。
有關官員重申：拍賣、招標和協議都是法定的國有土地批租方式。一般而言，采用協議方式的，主要是劃撥土地使用權轉讓、國有企業改革中處置劃撥土地使用權，以及工業等特殊用地出讓；采用拍賣或招標、掛牌出讓方式的，主要是土地的使用者和土地用途沒有特殊限制，以獲取最高土地出讓金為目標的經營性用地。其中，招標方式更適合一些具有其他綜合目標或特定的社會、公益建設條件，土地用途受到嚴格限制，僅少數人可能有受讓意向的經營性用地。
掛牌方式則是根據中國國情摸索出來的。它的特點是土地出讓人先發布掛牌公告，按公告規定的期限公布擬出讓地的交易條件，接受競買人的報價申請并更新掛牌價格，并根據掛牌期限截止時的出價結果，最終確定土地的使用者。這種方式掛牌時間長，允許多次報價，有利于投資者理性決策和競爭，且操作比較簡便，被業內專家評價為“拍賣的一個變種”。
4月下旬以來最令開發商關注的協議出讓方式，此次其實并沒有被完全叫停。按照1992年出臺的《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓轉讓條例》(國務院55號令)，三種土地交易方式并行不悖，只是根據房地產市場發展現狀，招標、拍賣的比例需要擴大。“希望將來協議出讓的比例能降到50%以下。”有專家作出這樣的預計。
“協議出讓為主”制造了壁壘
開發商們在與時間賽跑。因為宣布停止土地協議轉讓，對政府標志著土地市場制度的一次巨大變化，對商家則極可能意味著“倒地”行為的“最后晚餐”。
據權威人士提供的數字，目前全國城鎮有償出讓的土地中，以招標、拍賣等方式出讓的僅占5%，其他高達95%是協議出讓。在北京市2000年達成的721宗、總面積約874萬平方米的土地交易中，通過拍賣完成的僅有三幅。
中國社科院財貿經濟所況偉大談到這一現象時認為，“協議出讓”是中國經濟改革中的一種過渡性產物。正是在10年前，隨著政府逐步放松對于住宅及相關產業的管制，土地制度市場化改革在各地陸續展開。政府將原來的行政性劃撥、不能流轉的土地使用制度，改變為有償的、可以流轉的土地使用制度。在這里，“有償”的含義主要是象征性的土地“出讓金”。
況偉大指出，土地出讓金相對于完全市場化的土地價格，數額是相當小的。當政府將土地出讓金定得很低時，在市場上通過流轉而獲得的土地收益，實際上歸到了土地使用者而不是所有者(國家)的手中。“這意味著國有資產的流失。”特別是當土地自然增值的部分也無償歸到土地使用者時，國有土地收益的流失就更加嚴重。
在2001年底召開的2001年中國地價高級論壇上，全國人大環境資源委員會委員王先進稱：“有專家估計，每年國有土地資產流失約100億元。我認為這個數字是非常保守的，粗算一下，流失的數字應該是幾百億元至千億元。”
協議出讓制被指為弊端的另一點是，這實際上是一種許可證制度。“政府制造了一種進入壁壘。協議轉讓限制了進入這個領域的企業的數量——拿不到地怎么開發呢？”
有專家指出，正因為是協議出讓，政府最終把地給誰并沒有一個通用的標準。那些具有政府背景的開發商無疑具有取得房地產開發的天然優勢。另一個例證是，在協議出讓的條件下，北京市國有房地產開發企業占據了市場的較大比重，因為土地出讓的對象，已經被圈定為擁有本地開發權的房地產公司。
“圈地”與“尋租”
長期以協議出讓為主的土地供應制度，也同時導致了有背景的房地產企業的“圈地運動”。華遠集團所開發的28個項目中，有14個是通過行政劃撥或出讓得到的；而依托亞運村成長起來的北辰集團，至今仍是北京屈指可數的土地批發商之一。
田東海是清華同方房地產開發公司副總經理。他將北京土地供應的特點歸描述為“過度自由化”，主要表現是“供應上的無序”：管理部門既沒有能夠充分利用土地儲備調節供應量，也沒有運用市場手段實現政府的土地收益并公平供應價格，但有可能存在較普遍的尋租行為。
以北京為例，除去交通、教育、園林綠化和軍事等特殊用途，可用于開發的國有和集體土地主要掌握在幾大“地主”手中。北京市土地整理儲備中心主任史賢英曾擔任市國土房產局出讓處處長。他這樣勾勒了不同層面各路“土地神”的來歷：
首先，城鎮危舊房改造的土地市場供應權掌握在各區(縣)手中。他們主要利用這部分土地進行招商引資，開發項目；
其次，各委、辦、局系統雖然是土地使用者，但也在行使處置權。在計劃經濟時期，由于用地結構規劃不合理，一些黃金地段被工業企業占用。隨著城市總體規劃的調整，部分商業地區的工業企業實施搬遷，而這些企業騰出的空地，一般由各單位自已招商進行“第二次開發”；
第三，一部分可供開發利用的土地掌握在大開發企業手中。例如北京望京、方莊、南磨房小區等，這些企業自己儲備了土地，開發不過來可進行招商引資；
第四，新征土地基本由各經濟開發區掌握。北京周邊有20多個開發區，如亦莊、上地等，他們掌握著這些土地的轉讓權；
第五，近郊一些鄉鎮的房地產開發企業將集體土地征用后直接投入市場。這種土地供應模式在建立房地產市場的初期中發揮過一定作用，但由于北京市對進入市場的各類土地缺乏總量控制，基本上是各單位自發地以各種形式轉讓土地，形成多源頭、多渠道供應土地的局面，炒賣土地和項目的現象比較突出。
上述格局帶來的直接后果是，開發商要想取得這些土地的開發權，先要同有關實權部門下屬的土地使用者談好拆遷或合作條件。后者以“拆遷補償費”名義索要變相開發收益。權力部門與開發商能否最終達成協議，完全取決于二者對市場利益的判斷是否一致。
炒地淵藪
由于協議出讓形成的土地價格距市場價格有很大空間，在用地補償、拆遷安置、付款方式等方面很難形成公開的市場機制。近乎瘋狂的“倒地行為”在業內已是公開的秘密。通過各種私下協商簽訂協議，一些開發商只需付出很少的一筆錢，便可直接從原土地使用者手中取得土地開發權；然后隨著期房預售資金的回籠，再滾動進行開發建設。這甚至形成一種“以小搏大”的慣技。
“倒地行為”可以有多種手段，比較常見的是開發商以合作、聯建等形式，與原土地使用者簽訂開發合同，進行立項，報規劃方案，然后再將項目轉手賣給有實力的開發企業，從中獲得土地增值的利潤。這就是所謂的“炒項目”、“炒地皮”，或者干脆叫“空手套白狼”。
北京百思特房地產開發公司總經理程千發描述了在正常情況下，一項協議土地出讓的“基本流程圖”：
首先，開發商與原行政劃撥土地的使用方簽訂用地合同，達成補償和搬遷的意向，支付補償金(即行業內所稱“土地取得費用”)；然后開始與政府部門打交道——先到計委去立項，提交項目建議書和可行性研究報告；之后到規劃委報批設計方案，取得審定設計方案通知書和建設用地規劃許可證；然后委托專業的地價評估機構，進行樓面毛地價的評估；之后，房地局組織專家評審委員會，確定該地價是否合理；再經過局長辦公會拍板，由出讓處發出繳納地價款的通知單；開發商持該單到出讓處簽訂國有土地使用權出讓合同，然后按合同繳地價款，領取臨時土地證和許可證。此后，就進入了開發程序。這之后還要到規劃委取得建設工程規劃許可證，再到建委去辦理建設工程開工許可證，最后則是取得房地局的銷售證。
如此十多個層次的繁復手續，假如取道“倒賣”，不外乎兩種路徑。
一是開發商與原用地單位簽訂轉讓合同后，暫不辦理其它手續，而是先從原用地單位的出讓對象和補償價格方面取得獨占權。此階段“倒地”實際上倒的是一種權利。但從開發商角度看，這種方法并不穩妥，因為土地使用權仍屬于原用地單位。為防止中途變卦，至少應先到計委把立項程序搞定，在立項文件中確立了開發商的資格，項目就是自己的了。還有的把設計方案也做下來，只剩下辦理出讓手續。
另一種“倒地”手法更加簡單，就是開發商之間變更合同。但原開發商的退出是有代價的，要由新加入者給予補償，這也構成了第一手倒賣者的利潤。“目前在業內，這種做法并不被視為違法。因為首先前期已經投入了科研、做規劃等等費用，現在退出，得到補償是應該的。還有一種是已經立項了，但如果按正規渠道辦理轉讓手續，土地增值稅是不可免的，于是產生了一種由后來者控股前一手開發商的做法。”程千發說。
據有關部門的統計，北京市房地產公司2001年達到4000多家，其中約70%沒有開發實力。他們每天忙的主要事情就是通過各種形式得到土地開發權，然后靠合作開發或轉讓開發權而牟利。對此許多外地開發商都深有體會，他們往往要付出相對高得多的代價從北京獲得土地資源。在今年2月底北京廣渠門外東五廠土地招標中成功中標的廣東富力集團副總經理呂勁對記者說，他們剛“進軍北京”時，接觸過不少推銷土地的本地開發商，其中不乏至少已經倒了五次手。
國有土地惟一的批發商
近一年來，北京市土地市場一場靜悄悄的變革正接近高潮。
2001年4月，北京國土房地局正式成立了土地整理儲備中心(以下簡稱“中心”)。史賢英主任對記者說，中心的定位是“三個一”——“一個渠道進水”，政府統一征用、收購和回收土地；“一個池子蓄水”，政府統一儲備土地，并根據規劃要求，進行基礎設施、公共設施和配套設施建設；“一個龍頭放水”，政府統一供地，根據市場變化，有計劃地把土地投入市場。一句話，政府全面掌控土地一級市場。土地儲備中心將成為國有土地惟一的批發商。
史賢英認為，出現這種變化的主要動力之一來自更高的政府層面。大背景是土地一級市場長期不規范，腐敗現象較為突出，國有資產流失愈演愈烈。在今年國務院第四次廉政工作會議及中紀委的一次會議上，國務院總理朱基、中紀委書記尉健行分別到會并講話，指出2002年各地、各部門都要實行經營性土地使用權招標拍賣制度，對違規行為要查處追究。
實際上，從2001年到2002年，國土資源部已經連發四個文件，要求建立土地使用權的公開交易制度。其核心內容是，凡是經營性項目用地，必須以招標、拍賣或掛牌的方式出讓。
“公開交易”顯然是這次土地制度改革的核心問題之一。對于地方政府來說還有另一項當務之急，就是“總量控制”。
統計資料顯示，北京市的人均耕地面積只有0.48畝，人多地少的矛盾越來越突出。根據國務院早些時候批準的北京市土地利用總體規劃，目前全市平均每年須補充耕地3.6萬畝。據此計算，現有的宜農后備土地資源僅能滿足到2010年。也就是說，“2010年以后，北京市將面臨無地可以開發的窘境。”
史賢英強調，土地資產在國家資產中是最大的一筆——全國國有資產為35萬億元，其中土地資產占28萬億元。無論處理“閑置土地”還是盡快建立土地儲備制度，政府迫切需要以其“鐵腕”展開市場調控。
2002年2月28日，北京市土地交易市場正式成立。目前它與中心的市場交易部是“兩個機構，一塊牌子”，定位十分明確——今后全市所有土地出讓，都必須在交易市場公開掛牌交易。交易市場揭幕之日便首次“試水”，對北京市“旺地”之一廣渠門外東五廠總計48公頃國有土地進行了拍賣。
恰恰在兩年前的這一天，同樣面對這些地塊，北京市舉行了第一次國有土地拍賣，但總共九塊地中僅賣出了三塊，其中一塊被外地開發商買走，兩塊被原使用單位的下屬公司買下。業內人士指出，拍賣流標最主要的因素就是開發商在能通過協議拿到更便宜的土地的情況下，根本不會考慮以參加拍賣的方式、以較高的價格獲取土地。此外，拍賣底價定得較高也是一個原因。
今次拍賣結果可想而知。北京市房地局當天宣布，暫停辦理上述企業周邊地區經營性開發項目用地使用權出讓手續。京城內外四家房地產商參與競標，招標底價為29億元人民幣。最終，廣州富力地產股份有限公司中標，投標價為31.5889億元人民幣。
賣地收入直接上繳財政
“政策之棰”已經落下。葉向忠認為“這個變化對大家都有利”，因為中心有能力、有財力對收購儲備的土地進行規劃，使得收購、儲備、整理(即一級開發)乃至最后的出售“一條龍”完成，工作更有效率，也解決了原來開發商拿到地之后在規劃方面的分散、易變問題。
例如，土地收進來之后，中心可以代替開發商完成先要向規劃委員會提出申請的過程。他們只要根據規劃委給下來的規劃條件出售這塊地就是了。反過來，開發商一旦中標，所要考慮的只是土建成本和銷售費用等事情，不用再去分別同各個政府部門打交道了。
葉向忠承認，有些地方還需要完善。比較突出的問題是土地的收購價格和成交時的評標標準如何確定。因為這不僅僅涉及市場操作層面的難度，而且無法回避政府在一級市場“大權獨攬”之后的公信度問題。
據介紹，土地收購儲備資金的主要來源有三個方面：一是土地使用權出讓金墊支；二是以儲備土地為抵押物，從銀行貸款；三是儲備土地的經營性收入——所謂“經營”二字便是很模糊的概念。葉表示，“近期主要資金來源將是銀行貸款。”今年3月20日和4月12日，建行北京分行和北京市商業銀行已經分別意向提供50億元和30億元人民幣的貸款授信額度。
在收購價格的確定上，葉向忠強調：“我們基本上沒有發言權。一般會先委托有資質的評估機構，根據市場狀況和《北京市拆遷補償條例》進行評估，再由國土房地局有關部門審定——原則上與原來開發商進行這項工作依據的標準一樣，只不過我們執行得會比開發商更嚴一些。”
至于評標標準，葉向忠同樣表示，“是由評標委員會而不是政府來掌控的。”“標準會訂得很細，甚至開發商自己都可以算出來。委員會主要起一個‘把關’的作用。目前的問題是，在評標專家庫還沒有建立起來的時候，評標委員的遴選具有一定的長官意志，比如要由有關的職能部門來指派”。“但即使這樣，違規的可能性也很小，因為最后還是要集體決策。”葉說。
葉向忠還強調，“中心賣地的收入將直接上繳財政。財政局在國土房地局有一個專門的賬號，堅持走收支兩條線。”
開發商格局將面臨變化
據業內人士透露，對于叫停協議出讓、成立土地整理儲備中心等舉措，北京市地方人大、政協和市民方面基本表示支持，反對的意見主要來自一些“國字頭”老企業。“他們是20世紀80年代末劃撥用地的最大得益者。當時北京有十大國有發展商。另外在權力被消散的部門，阻力更大一些。”葉向忠說。
據京城房地產圈里人士指出，最突出的質疑直指“政府機構有壟斷土地市場之嫌”。進而言之，實行土地招標、拍賣是一件好事，但政府不應單純從供應量上考慮土地的招標拍賣。在沒有私有土地和公有土地共存的市場條件下，政府既是招標、拍賣方，又是土地出讓金的獲得方，身兼兩個角色，不能平衡原土地轉讓方、土地獲得方和政府這三方面的利益關系。
此外，通過招標、拍賣的土地，政府規定一定期限內必須開工，否則沒收，這將使發展商失去“低進高出”的條件。其結果很可能是“市場大勢好開發商就活了，市場情況壞開發商就死掉”，使土地獲得者無法規避風險。當前政府最應該做的事情是土地招標前的城市規劃，減少因規劃和法規滯后引發的問題。
另據記者了解，此次宣布停止土地協議出讓方式之后，北京市政府還是留了幾個“出口”。中心主任史賢英表示：“有四種項目可以繼續使用協議出讓方式”，其中包括“政府意圖”比較明顯的項目；要大力引進或者缺乏資金的項目，比如危改住房項目；政府大力鼓勵的高新科技項目；帶有綠化任務等附加條件的開發項目；非商業性的小城鎮開發等。但是，對于“招標拍賣時代”或是“后協議出讓時代”的來臨，北京市土地整理儲備中心副主任尹岷對記者說：“時至今日，這個形勢應該是不可逆轉的。”
市場方面的影響還會繼續顯現，例如開發商作為房地產市場開發主體的格局也會發生變化。原來一些資金并不雄厚的中小開發商對市場機會把握得很準，但由于招標拍賣方式將成為主流，資金實力將在很大程度上決定競爭的成敗，房地產行業的準入門檻提高了。一些規模較小的公司的經營思路、人員搭配、企業結構等都會發生變化。
北京市場最新的動向是：2002年5月15日，位于海淀區欣苑四宗地的國有土地使用權開始掛牌交易出讓；2002年5月21日，市房地局發布公告，北京西紅門經濟適用房項目暨國有土地使用權招標投標將于6月25日開始。■
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