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背后有“黑手” 京城違法建筑觸目驚心

http://whmsebhyy.com 2001年09月24日 10:53 中國經(jīng)濟時報

  本報記者楊明煒

  日前,北京各主要媒體公布了北京市違法建筑的總體情況,一時間輿論嘩然。業(yè)內(nèi)人士感嘆:北京市的違法建筑如果得不到有效制止的話,北京的整體城市規(guī)劃將是一紙空文,北京的城市面貌將與現(xiàn)代化的大都市無緣。

  京城違法建筑觸目驚心

  北京市規(guī)劃委員會公布的資料稱:從1999年10月至2000年10月,國土資源部利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測執(zhí)法檢查,發(fā)現(xiàn)北京市14個區(qū)縣新增建設(shè)用地501宗,而其中違法用地就達233宗,占了46.5%,違法用地面積0.92萬畝,其中耕地0.59萬畝。北京市規(guī)劃監(jiān)察大隊僅今年7月一個月,就發(fā)現(xiàn)違法建設(shè)工程11處,總面積5511平方米。

  人們驚呼:北京違法建設(shè)觸目驚心!

  專家也認(rèn)為,如果非法建筑得不到清理,在不久的將來,一個由非法建筑構(gòu)成的北京城市將會出現(xiàn)在世人面前。

  早在今年4月份,北京市就放出話說,要拆除全部違法建設(shè)。北京市市長劉淇在公開場合明確表示,違法建設(shè)是造成首都環(huán)境臟亂的一個重要原因。北京市今年將繼續(xù)把拆除違法建設(shè)作為全市環(huán)境整治的一項重要任務(wù),計劃拆除違法建設(shè)300萬平方米。并把今年的違法建設(shè)拆除任務(wù)分解到各個區(qū)縣。

  為了有緊迫感,劉淇還與全市18個區(qū)縣的區(qū)縣長簽訂了《拆除違法建設(shè)任務(wù)責(zé)任書》。同時,北京市也加大了對責(zé)任人的處理力度。今年上半年,北京市建委、首規(guī)委共查出202項存在違法違章問題的工程,占全市6500項在建工程的3.1%。全市紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)立案查處工程建設(shè)違法違紀(jì)案件18件,處理違法違紀(jì)人員13人。

  有規(guī)劃不執(zhí)行

  規(guī)劃等于零“冰凍三尺非一日之寒”,違法建筑大量出籠,也不是一朝一夕形成的,因此清理非法建筑不是件容易的事情。

  據(jù)了解,違法建筑產(chǎn)生的原因有三:一是巨額利潤的誘惑。目前,北京近郊和遠郊地區(qū)包括住宅在內(nèi)的房地產(chǎn)市場需求仍然很大,違法占地建設(shè)別墅、公寓當(dāng)作商品房出售可以獲得巨大利潤。二是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)村負(fù)責(zé)人從眼前利益出發(fā),慫恿支持違法建設(shè)項目,給予越權(quán)審批,助長了違法建設(shè)的發(fā)生。三是規(guī)劃法制意識淡薄,認(rèn)為違反了規(guī)劃法規(guī)頂多罰點款。

  此外,首都規(guī)劃委員會原副總建筑師謝遠驥認(rèn)為,城市規(guī)劃滯后也是造成違法建筑多的一個重要原因。

  他說,北京市目前已經(jīng)有了總體規(guī)劃,而分區(qū)的詳細規(guī)劃及控制性規(guī)劃則做得不夠細致,所以在執(zhí)行中就會有一些問題。比如某一片樓實際建設(shè)的高度是45米,但控制性規(guī)劃標(biāo)明的是18米,而新建設(shè)單位蓋樓時當(dāng)然不同意自己蓋的樓是18米,就會找人去作工作,再長到45米,隨意性比較大。

  這種建設(shè)的隨意性有幾個原因:一個是規(guī)劃本身做得不夠細致;另一個是規(guī)劃執(zhí)行得不夠嚴(yán)肅。這里面有許多人為的因素。

  謝遠驥認(rèn)為,為了規(guī)劃的嚴(yán)肅性,在作控制性規(guī)劃時,應(yīng)把高度給作出來。這就要求規(guī)劃要作得詳細。他說,北京的CBD(中心商務(wù)區(qū))規(guī)劃就作得比較詳細,對CBD的規(guī)劃要堅持,不堅持等于零。中關(guān)村西區(qū)的詳細控制規(guī)劃目前在嚴(yán)格按照規(guī)劃來作,但在執(zhí)行過程中有領(lǐng)導(dǎo)說,原來規(guī)劃規(guī)定的建筑高度是120米,能不能在原來的高度上再長高一點呢?領(lǐng)導(dǎo)意志在某些方面干擾著規(guī)劃的具體實施,太隨意了。

  謝遠驥的意見是,既然作了控制性規(guī)劃,就要嚴(yán)格按照規(guī)劃來執(zhí)行,不能亂改,不能有半點含糊。如果不執(zhí)行規(guī)劃,那么規(guī)劃就等于零,就沒有多大意思。規(guī)劃要嚴(yán)格按照規(guī)劃法執(zhí)行,不能太隨意。“香港就是這樣嚴(yán)格執(zhí)行的”。

  城市規(guī)劃

  確有不完善的地方

  從事北京規(guī)劃工作40多年的老規(guī)劃工作者、北京市規(guī)劃局原副局長馬麟認(rèn)為,雖然北京市總體規(guī)劃有不盡完善的地方,但它還是基本上適應(yīng)了北京經(jīng)濟、社會發(fā)展的需要。

  據(jù)馬麟介紹,北京市總體規(guī)劃從20世紀(jì)50年代、60年代以來,一直到80年代、90年代,做了大量的工作。

  規(guī)劃總的布局和總的構(gòu)想是根據(jù)當(dāng)時國民經(jīng)濟發(fā)展水平和對城市發(fā)展的認(rèn)識水平提出來的,它不是獨立的,而是隨著國民經(jīng)濟和整個國家的發(fā)展,不同時期在規(guī)劃上的一種體現(xiàn),它有時代的烙印。

  比方說,解放初期,北京提出要從消費城市建成生產(chǎn)城市,從這個角度出發(fā),就安排了許多工業(yè)用地,如首鋼、北人機械等就出現(xiàn)了。后來,隨著人們認(rèn)識水平的變化,有人提出,北京到底要發(fā)展什么樣的經(jīng)濟?那些污染大、占地多、耗水大的項目不應(yīng)再發(fā)展了。從那以后,北京就抑制這樣的項目發(fā)展,不再發(fā)展這樣的重工業(yè)。再后來,又提出北京城市發(fā)展的重點要放在“高精尖”技術(shù)上。所以,城市規(guī)劃是隨著人的認(rèn)識水平的提高以及經(jīng)濟水平的發(fā)展而不斷變化的。

  從這個意義上講,北京市的總體規(guī)劃基本上適應(yīng)了國民經(jīng)濟的總體需要,適應(yīng)了整體國民經(jīng)濟發(fā)展的需要,從總體上說是合理的。

  盡管如此,北京在編制分區(qū)規(guī)劃、控制性規(guī)劃過程中,卻由于工作量大、人員有限,使得分區(qū)規(guī)劃、控制性規(guī)劃沒有跟得上,也出現(xiàn)了一些問題。于是,北京市后來作了1040平方公里的控制性規(guī)劃。

  馬麟說,這項工作的難度非常大。比如,一塊土地的規(guī)劃,要標(biāo)明每塊土地的使用性質(zhì)、容積率、高度、綠化指標(biāo)等等,這不是件簡單的事情。一方面工作量大,另一方面,涉及的專業(yè)也比較復(fù)雜——電信要發(fā)展成什么樣、供電怎么配、交通怎么建等等,這要作大量的社會調(diào)查,周期非常長,往往是一個控制性規(guī)劃作成了,卻仍然滯后于經(jīng)濟的發(fā)展。

  馬麟以前的工作是作控制性規(guī)劃,他回憶說,在接到規(guī)劃任務(wù)后,往往先要組成一個班子,然后還要發(fā)動幾千人來干這項工作,包括各區(qū)縣的有關(guān)人員以及各專業(yè)人員——供電局、電信局、交通局、公路局、公安局以及綜合經(jīng)濟部門如經(jīng)委、計委、建委、規(guī)委,還有搞市政的市政管委,都得要發(fā)動起來參加。因為城市規(guī)劃要綜合反映人們工作生活各方面的總體要求,所以它的工作周期是比較長的。況且,經(jīng)過多次修改的總體規(guī)劃在完成之時,又常常面臨不適應(yīng)發(fā)展了的城市經(jīng)濟水平要求的問題,又必須要變。

  馬麟介紹了在編制城市規(guī)劃中經(jīng)常存在的認(rèn)識不足、估計不足的主要問題。

  第一個估計不足是人口增長,人口增長是城市規(guī)劃中最基本的元素,確定了一個地區(qū)可容納的人口規(guī)模,才能考慮占多少地、建多少房、社會活動如何進行,才能確定交通的方式。在這方面,我們對人口的估計仍然限制在計劃經(jīng)濟的思維方式中,特別是對改革開放以后的人口增長更是估計不足。“改革開放前,我們估計城市人口規(guī)模是,到2000年北京市城市常住人口將會達到1000萬人,但是實際情況卻是到1990年,北京常住人口就已經(jīng)突破了這個數(shù)字。”

  第二個估計不足是交通,特別是對機動車的估計不足。“我記得作1973至1983年的城市總體規(guī)劃時,估計北京到2000年機動車的數(shù)量將達到四五十萬輛,而現(xiàn)在已經(jīng)突破160多萬輛,在90年代就已經(jīng)突破了當(dāng)時的估計。”

  第三個估計不足是對環(huán)境污染的估計不足。隨著城市開發(fā)強度的加大,由此帶來的城市環(huán)境污染問題,城市有關(guān)部門要花很大力氣和投資去治理噪音、垃圾等各種污染。

  馬麟由此得出結(jié)論:第一,在城市規(guī)劃中,需要對城市規(guī)劃隨時進行修改和完善。第二,立法問題。隨著我國政權(quán)結(jié)構(gòu)和職能的逐漸完善,城市規(guī)劃的審批也逐漸完善。開始時,城市規(guī)劃是由市政府來審定,后來變成政府、人大審定通過,制度慢慢健全起來。

  違章建筑后面有“黑手”

  專家們認(rèn)為,在逐漸規(guī)范的過程中,也是一個從人治到法治的過程,不可避免會出現(xiàn)一些問題,就像大家都看見的違章建設(shè)問題。

  有了法,可有些單位不執(zhí)行,這是利益在作怪。

  要發(fā)展經(jīng)濟,法治法規(guī)又不健全,加之有些干部素質(zhì)不高,導(dǎo)致違章建筑大量出現(xiàn)。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部根本不理什么規(guī)劃法,一畝三分地,鄉(xiāng)鎮(zhèn)長擅自做主,想賣給誰就賣給誰。這種現(xiàn)象比較普遍。

  雖然北京市這幾年下大力氣整治違章建筑,每年拆除違章建筑達100多萬平米,并且也處罰了一大批干部,但違章建筑仍大量出現(xiàn),究其原因,一是法制觀念淡薄,一是宣傳教育不夠。

  據(jù)分析,現(xiàn)在的基層干部都想突出自己的政績,因此短期行為比較多。怎么搞能提高經(jīng)濟效益就怎么搞,粗獷式發(fā)展,賣土地就能賺錢。所以,許多人不管規(guī)劃不規(guī)劃,先把土地賣了再說。賣土地成了一些地方干部突出政績、爭取升遷的“跳板”。這樣的違章建筑多數(shù)出現(xiàn)在城鄉(xiāng)結(jié)合部及遠郊區(qū)縣。專家們進而指出,這也與我們的城市管理體制有關(guān)系。因為,城市規(guī)劃部門僅僅管理城市中心區(qū)的規(guī)劃,而城鄉(xiāng)結(jié)合部及郊區(qū)縣則由農(nóng)業(yè)部門管理,兩個部門執(zhí)法可能有各自不同的標(biāo)準(zhǔn)。這就帶來了這樣那樣的問題。

  北京市對違章建筑并非不處理,甚至把區(qū)長、縣長都罰了,可是仍未能從根本上抑制違章建筑這種歪風(fēng)。馬麟認(rèn)為,大量違法建筑基本上是基層部門特別是權(quán)力部門在背后搞的違法項目。如果沒有執(zhí)法部門的撐腰,很難想像有哪一個企業(yè)或單位敢投資開發(fā)房地產(chǎn)項目。

  綜合治理才是解決之道

  大家也許還記得,20世紀(jì)90年代初的時候,北京也興起了房地產(chǎn)開發(fā)熱。在一些不是建設(shè)用地的土地上,一些單位建了房子,賣了房子。這種情況讓政府部門處理起來非常頭疼。鄉(xiāng)政府說,賣房的錢都花了,要錢沒有,要命有一條,蹲監(jiān)獄都可以,入住的住房又很多,處理起來非常棘手。

  另外還有一種情況,就是一些中央在京單位也有大量的違法建筑,北京市政府也很難處理。比方說,這次房改政策一出臺,一些中央單位在京突擊批地,要求建房,北京市規(guī)劃委能不讓這些單位建房嗎?

  中國城市規(guī)劃學(xué)會副理事長、原中國城市設(shè)計研究院院長鄒德慈認(rèn)為,目前不少城市特別是一些大城市都存在著違法違章建筑,這些建筑嚴(yán)重影響一個城市的形象,影響著城市的可持續(xù)發(fā)展,必須要花大力氣去治理和規(guī)范它。

  他認(rèn)為,出現(xiàn)違章建筑一方面是當(dāng)事人真的不知道,甚至不了解城市規(guī)劃法;一方面是一些城市建設(shè)和管理部門明知故違,不把城市規(guī)劃放在眼里,在利益的驅(qū)使下,建了違法建筑;另一方面,則是一些城市的領(lǐng)導(dǎo)不重視甚至藐視城市規(guī)劃,用自己掌握的權(quán)力為違法違章建筑大開方便之門。

  鄒德慈認(rèn)為,必須重視城市規(guī)劃,一個現(xiàn)代化的城市不可能沒有現(xiàn)代化的城市規(guī)劃。因此,從這個角度講,各級政府及領(lǐng)導(dǎo)要嚴(yán)格遵照城市規(guī)劃法來行政。執(zhí)行城市規(guī)劃法,經(jīng)過批準(zhǔn)的城市規(guī)劃法具備法律效力,不管什么人,什么單位,都應(yīng)該遵守城市規(guī)劃法。

  另據(jù)記者了解,截止到1998年底,北京市查明的違法建設(shè)共有733萬平方米。去年,北京市共拆除違法建設(shè)和逾期臨時建筑455萬平方米,使首都的城市環(huán)境面貌有了明顯改觀。在去年工作的基礎(chǔ)上,北京市今年將把查明的違法建設(shè)全部拆完。北京市今年拆除違法建設(shè)的重點是城鄉(xiāng)結(jié)合部,特別是綠化隔離帶中的違法建設(shè),為綠化隔離帶建設(shè)的順利開展創(chuàng)造條件。在中心城區(qū),要從堅決拆除嚴(yán)重影響城市容貌和群眾生活的違法建設(shè)入手,重點解決主要大街、居民小區(qū)的違法建設(shè)問題,改善城市環(huán)境面貌,提高群眾生活環(huán)境質(zhì)量。

  但是專家認(rèn)為,對待破壞城市規(guī)劃的違法建筑不僅僅用簡單的“拆”就能解決,根除破壞城市規(guī)劃法的深層次問題才是辦法。


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