新浪長安講壇第62講，長安講壇總第193期，做客專家是論壇成員、北京天則經濟研究所學術委員會主席張曙光。他演講的題目是：當前農業形勢與農村政策。

　　以下為演講實錄：

媒體來源：新浪財經

　　主持人：各位同學、各位來賓，晚上好，今天非常有幸請來張曙光教授，來給做我們長安講壇第193講，張教授是中國社會科學院經濟研究所研究員，社科院研究員，和中山大學博士生導師，北京天澤經濟研究所學術委員會主席，北京大學法律經濟研究中心主任，浙江大學民營經濟研究中心學術委員會主席。

　　張教學曾經四次獲得孫冶方經濟科學論文獎和著作獎，這是咱們國家經濟界的最高獎，最高榮譽，還有一次獲得國家科技進步軟科學一等獎，三次獲得中國社科院優秀科研成果一等獎和二等獎，獲第二屆十大中華經濟英才特別獎，享受國務院頒發的政府津貼。

　　張老師研究領域主要是在宏觀經濟理論和政策，制度和制度變遷理論，曾經參與六五經驗總結，七五國力預測，八五改革大思路，2000年的中國，中國以及深圳和海南發展戰略，中國宏觀經濟管理等重大課題的研究，還親自支持了體制變革中的宏觀經濟穩定，中國社科院宏觀經濟學科，中國貿易保護代價的測算，中國服務業增加值的核算，中國土地問題等重大課題，發表論文數百篇，出版20多部著作，還包括五部英俄文譯注。

　　那么今天張教授給我們講的是中國地權六十年變遷的一個分析，大家都知道中國地權的改革以及地產的問題，是目前學術界還有政界討論非常熱烈的一個熱點話題，那么我們今天非常高興能夠請到張老師，來給我們解析一下重要的問題，以及背后經濟學的意義，我們大家鼓掌歡迎張教授。

　　六十年土地制度變遷回顧

　　張曙光：

　　我今天討論這個，就是想在過去做的基礎之上，能夠進一步提煉，來說明我們六十年變遷是怎么走過來的，其中有些什么樣的經驗和教訓，大家知道土地問題確實是個非常重要的問題，咱們革命靠的是農民，要解決土地問題，土地革命，到了建設時期，說實在的，還是靠的土地問題。

　　土地現在不僅是一個農農業的生產資料，農業的基礎，而且在土地上也是一個工業和其他產業部門發展的基礎和重要的生產要素，土地上不僅可以長出糧食，現在可以長出城市，長出房屋，而且現在土地司，政府城市化進程中間融資的一個很重要的手段和它的平臺。所以也是一個現在各方面的矛盾比較集中的一個地方。

　　我今天晚上可能著重于農地的問題的討論，討論完了以后，涉及到關于建設用地的問題，講講四個問題：

　　第一個問題，講對六十年土地制度變遷作一個回顧和描述。

　　第二個問題，在描述的基礎之上，從各個方面進行一些進一步的分析。

　　第三個問題，想討論的是地權的變遷與市場的擴張。

　　第四個問題，討論一下地權細分與地權的實施。

　　針對這四個問題，我們先來回顧一下這60年走過的道路，大概可以分為三個階段：

　　第一階段是改革開放前，合作化時期。

　　第二階段是改革開放以后，聯產承包責任制實施的過程

　　第三個階段大概從90年代開始，土地規模流轉這樣的階段，現在還正在進行。

　　這三個階段，大家看在這個階段，咱們解放以前，中國的土地制度是土地財產的私有制度，農村里邊除了少量的地主富農土地比較多以外，大部分是自耕農和佃農，都是小農經濟為主。解放以后，共產黨實施了土改。但是并沒有改變土地私有制度。到了合作化，初級社的時候，咱們是土地可以入股分紅，大型的農業生產資料可以著價入市，所以農民對于土地仍然保留著他的財產，一部分財產權利。

　　接著是高級社，高級社土地入股就取消，全部歸了大堆，歸了高級社，農民從此也就和土地的關系也就不是直接，他的雖然說是也是名以上的土地所有著，但是他并不能來處理土地，就說并不能在土地上決策這些事情已經不行了，但是呢這個時候，一個社和一個社之間，仍然有著它的財產的界限，這種公有制仍然是一個有限制的公有制，但是到了公社化以后，咱們可以看到公社從一個有限的公有制，變成了一個無限制的公有制，因為一大二公，因為共產風，一平二教三收款(核實)，你的也是我的，我的也是我的，公社可以供社員的產，縣里邊也可以供公社的產，所以那個時候，財產的界限是沒有的。

　　不僅如此，咱們還實行了公共食堂，政府的控制從中央一直深入到農村的基層，那么建立了公共食堂以后，我們實際上統治了農民的生活決策，所以說不管是生產的決策權，還是生活的決策權，在很大程度上，都被政府部門控制了，因為以吃食堂，我要自己在家做，我想做就做什么，食堂也就是那么些東西，這是很重要的一個問題。

　　咱們建立走合作化的道路，目的是為了給工業化積累資金，而實行公社化，從上統治到下，再加上工農業產品的剪刀差，確實是一個積累資金的一個比較直接的方便的辦法，大概30年里邊，通過剪刀差，政府大概從農民那拿走了六千多億。但是由于實行公社化的結果造成了一個問題，就是不僅沒有推進經濟的發展，相反給擊毀主義，造成了一個很重要的條件。

　　所以大家可以看到，既然是一種擊毀主義，而咱們合作化的時候，名以上說是入社自愿、退社自由，實際上是不能退社的，你要退社，可能要通過辯論、批判，實際上沒有公開的退出權。

　　大家清楚，這個退出權恐怕是保障個人權利的一個非常重要的一個手段，也是經濟自由主義的一個非常重要的內容，咱們沒有了公開的退出權，那么擊毀主義就來了隱蔽的退出權，怎么隱蔽的退出呢，那就是說我出工不出力，磨洋工、大葫蘆，公社你可以看到，這種狀況就很清楚。由于咱們公分制、平均主義等，所以更使得隱蔽的退出非常發達。

　　也正因為有了隱蔽的退出，勞動的效率很差，所以咱們可以看到30年的結果，使農業生產陷入了停步不前，甚至到了由于1958年的大躍進的失敗，因而造成了三年的經濟危機和饑餓，餓死了幾千萬人，最近黨史第二版，公布的資料是說死亡了一千萬人，但是原來的統計局局長，他早就說過是2200萬人，有的材料說是3700萬人。

　　由于這個狀況，大家可以看到，我們搞了30年的合作化，結果使得老百姓仍然吃不飽肚子，而且咱們想通過合作化為工業化積累資金，但是你想一想，積累資金一方面是你，它的剩下價值的比率，剩余產品的多少，你能拿過來，就像稅收一樣，一個取決于稅率的高低。

　　另一個就取決于稅利的大小，就取決于你剩余產品的多少，由于咱們農業生產效率低下，結果剩余產品數量很少，所以你羅列的再多(核實)，你拿走的東西仍然不多，所以咱們可以看到，盡管通過剪刀、差通過公社化，為工業化積累了很多資金，也建立了所謂獨立完整的工業體系，但是這些工業由于沒有市場的，經受不起市場的考驗，改革開放以后，咱們看到很多建立的工業一個一個都垮掉了，這是恐怕我們第一個階段的一個基本的狀況。

　　由于30年的農業的結果搞來搞去陷入貧困陷井，再加上文革的破壞，咱們看到一方面是老百姓貧窮，正因為老百姓貧窮，咱們共產黨執政的合法性也受到了動搖，所以改革開放以后，咱們就改弦更張，改變了過去的辦法。

　　那么事實上在過去的30年里邊，老百姓要求四大自由，三自一包的這種狀況發展的很快，各個地方都有，比如咱們講溫州地區為什么最早改革開放以后，私人企業發展的很快，恐怕從50、60年代，60年代溫州的三自一包搞的很，當時是作為很重要的事件來整治的，事實上三自一包這個事情沒有停止過，到了1978年以后，咱們可以看到由于老百姓吃不飽肚子。

　　所以帶頭的就是大家知道的安徽小崗村，18戶農村，按說血手印，來要求包產到戶，一旦出了問題，其他人要贍養出問題的家庭。那么當時也由于吃不飽肚子，咱們的地方的開明的官員，對農民的這樣一種創新行為，采取是一種支持的態度，但是又在這種情況下，由于中央政策沒有變，所以處在一個進退兩難的狀況，當年安徽省委書記，他是支持的，但是這個也是經過了斗爭的。

　　所以實際上包產到戶，是在地方上先合法化，但是到了1981年中央工作會議上時候，各個地方的大員到了中央開會，都要求中央承認我那個地方的那一種承包制是合法的，在這種情況之下，中央沒有辦法，才承認了包產到戶的合法性，這一承認不要緊，一下子很快在全國推開，到了1983年末，90%以上的農戶，已經實行了各種形式的聯產承包責任制，而聯產承包責任制的一個非常重要的地方在什么地方，就是在于農民所使用的那一塊土地，和這塊土地所取得的收入之間，建立了直接的聯系，農民對他耕種這一塊土地的未來的收入有了穩定的預期。

　　這是理論上講來說，最關鍵的問題，因而增強了農民的這種激勵，那么增強激勵了，咱們是解決了農業問題。你可以看80年代初，再加上農產品提價，農業增加很快，以至于到了1984年，咱們出現了政府收購不了，農民賣糧難，出現了倉容危機，就說倉庫放不下了。

　　所以這是我們看到的當年的這樣一個現實，但是咱們可以看到聯產承包責任制，正因為這樣的好處，所以中央就要把聯產承包責任制作為基本政策來堅持下來，所以一個很重要的辦法就是在1993年第二次承包的時候，延長承包期30年，到了前幾年2008年，又說承包長期不變。

　　但是這樣一種聯產承包責任制，它實際上是集體地權，加上按人均分的土地使用權，這個結果咱們可以看到一家一戶土地面積很小，你比如三口人，北方大概二三畝地一個人，充其量，那也不過十畝，南方甚至連人均一畝地不到，你想想一家幾口，分的地很小，而且由于每一個人都有成員權，分地的時候好地壞地都要搭配，所以一家一戶那幾畝地，分布在多個塊上，出現了土地的細碎化的這種趨勢。

　　那么這方面有很多的研究，我記得黃玉坤就有一些文章是講土地細分化的，你想一想這樣一種狀態，雖然激勵增強，解決了糧食取得了豐收，但是農民解決了溫飽問題，卻陷入了溫飽陷井，肚子吃飽了、沒錢花，富不了。因為這種經營方式仍然是一家一戶的小農經濟，很難發展農業的規模經營，也很難使得農業能夠現代化。

　　但是咱們看到聯產承包責任制由于解決了糧食問題，由于農村的人口比較多，勞動力富余，所以一旦糧食問題解決以后，發生了一個很重要的現象，就是很多農民去從事非農產業，這個時候出現了一個鄉鎮企業異軍突起，很多人到了非農產業，再加上這個時候改革開放取得了很重要的成績，沿海的城市改革開放開放，工業發展，很多人到沿海城市去打工。 

　　由于勞動力結構的變化，帶來了土地產權的變化，為什么呢，我從事非農產業，收入也比較高，打工收入也比農業高，于是我就不種地了，于是就把土地流轉給別人，轉包給別人，就開始了農業土地的流轉的這種自發的發展的階段。

　　那么由于他自發的發展，后來政府出臺文件，1993年大概是文件出臺，明確了土地的流轉的一系列的規定，比如說要農民自愿，這些一些促進他的發展，結果就進入了一些實驗的，因為在農業試驗區里邊開始實施，這樣土地的流轉就發展起來，但是這個時候，土地流轉有一個非常重要的現象，就是由于當時還有農業稅，而且在農業稅的基礎之上，還要三齊五統，就是各種各樣的農業收稅，還要依靠農業稅，收農業稅的同時也要收。所以種地是有成本的，而且成本還不低。

　　于是在流轉的過程中間，往往是我把土地轉包給你，你來去承擔上交農業稅和三齊五統的任務，而且我同時還要也你一定的補貼，不然的話你不愿意種，最好的就是你去種你去交，我既不收、不要東西，也不給你東西，但是很多農區，轉出戶都給轉入戶有一個補貼在里面，這是農村的現象。

　　大概在城市郊區，發達地區，出現的的狀況和這個情況不一樣，就是因為大量的外資進入，工業的發展，再加上人口的流動，需要什么呢，需要工業產房，需要打工農，于是很多農村靠城邊上的，開始建一系列的工業產房和打工者的住宅，你像昆山，好多城市郊區都這個狀況，建工業產房，不是他想建成什么樣就建什么樣，而根據外商進入以后，人家的需要，提供投資、設計來建的。

　　由于這個確實很多地方就富起來，比如昆山叫做富民合作社，就是這樣一種方式，后來江蘇省委來推廣，所以城市周邊很多農地，你就這么做了，剩下的少量的土地，就把它基本上，集體把它拿回來，包給外地來的這種種植能手，這是這個階段里邊，大概據統計，大概全國流轉的規模只占到整個承包土地的百分之二點多，城市發達地區超過了10%。

　　緊接著進入本世紀，有幾件事情使得土地的流轉出現了很大的變化，一件事情就是咱們《物權法》公布，大家看《物權法》里邊明確把土地承包權界定為物權，這是一個很重要的事情，因為在這個以前，土地承包權是一種載權，實際上就是我從集體借來的這樣一種關系，但是現在變成一種用以物權，實際上變成了承包戶的財產，這是很重要的變化。

　　第二個變化就是與這個同時咱們出臺了《土地承包法》，而且2003年取消了農業稅，由于取消了農業稅，三齊五統收費的現象也沒有了基礎，也取消了，所以這個時候種地，可以說只要你種上有收入是沒成本的。

　　所以由于成本收益的改變，就使得土地流轉的合約發生了變化，變化在什么地方呢，我把地流轉給你，不僅我不給你補貼，而且你還得給我交租子，因為物權是一種，因為物權是財產權利，你得給我交租子，這非常重要的一個變化，因為這個時候，你種地你有收入，你的收入我得分享一部分，所以你可以看到，而且這個時候的土地流轉，流轉的主體也出現了變化，如果說在前土的階段里邊，主要是自發的流轉，主要是大戶，能人，但是這個時候流轉，除了大戶以外，出現了兩個，一個就是一些農村出現的以土地入股的合作社。

　　另一個變化，就是一些涉農企業進入農村大規模的包地，所以這個時候的土地流轉，也就發生了大規模的流轉，幾百畝，幾千畝流轉，所以正因為有這樣一個大規模的流轉，其實農業現代化也在這個基礎之上開始起步，這是我覺得恐怕這三個階段里邊的變化，我想給大家做這么個描述。