周其仁 北京大學、長江商學院教授

　　從傳統社會成員之間自發的互助互濟、扶弱濟困，到現代社保醫保體系的建立，是一個很大的轉變。在現代社保體制下，保障成為政府的承諾，財務基礎是強制征繳的稅收，而享受保障福利成為公民權利。為什么政府惟一擁有的合法強制力，如此大規模地進入了傳統時代經久不衰的民間行善空間呢？

　　答案是，工業化大大提升的專業化分工、人口向城市流動、以及經濟結構的急速變革，使傳統的濟貧救困模式再也不能適應要求。關鍵就是上篇文章提出的惻隱之心的經濟代價，在現代化進程中急劇上升了。不是嗎？高度專業化的生產方式，讓人們更依賴變化莫測的市場；人口在城市的集中和城市間大規模的流動，削弱了血緣地緣的紐帶，又增加了人們互相信任的代價；科學技術和經濟規模推進的需求變動，令人普遍感到朝不保夕。

　　這就不奇怪，為什么在城市化、工業化領先的國家，最早出現了現代社保醫保制度的雛形。1601年，伊麗莎白治下的英國重新修訂了中世紀就存在的 《濟貧法》。隨后，這個最早發生工業革命的國家又通過了 《工傷賠償法》 (1897年)、《養老金法》 (1908年)、 《強制健康保險法》 (1912年)、針對老人、寡婦、孤兒的繳費性養老金法(1925年)，以及引進失業救濟的《失業保險法》 (1934年)。

　　不過，公認的現代社保制度的奠基者，卻是19世紀德意志帝國的 “鐵血宰相”俾斯麥。早在1880年代初期，俾斯麥就提出一整套社會保險方案，向工人提供事故、疾病和養老保險。我們當然不相信，俾斯麥的社保大計仍然是源于普通人的惻隱之心，而不是如弗里德曼所評論的，不過是一種 “狡猾的政治手腕”而已。比較客觀的理解是，既然后起國家借國家強制的法器來完成 “資本主義的趕超”，它當然也要借國家強制的力量來解決面對的社會矛盾和緊張。是的，德國式社保的最顯著特征，就是動用了國家強制力。

　　德國式社保又反過來影響了英國、歐洲和美國。1941年6月，當“不列顛之戰”剛剛粉碎了納粹德國對倫敦的狂轟爛炸和登陸英國的作戰計劃之后不久，英國戰后重建委員會的主席就宣布，要對英國現行社會保險方案和相關服務進行一次全面的調查，為戰后新的社保方案提供準備。為此，牛津大學經濟學教授貝弗里奇(W.H.Beverridge)被任命為部際協調委員會主席。1942年11月，貝弗里奇提交了題為《社會保險和相關服務》的報告，也就是后來名重一時的“貝弗里奇報告”。

　　我一向認為，貝弗里奇報告值得重視。這是因為，英國是一個自十三世紀就產生了大憲章的國家，民主與法治的傳統深厚，經濟增長方面又長期領先，對 “國家全面控制社會”傾向有很強的免疫力。我很好奇，面對德國咄咄逼人的軍事攻勢連同其背后的經濟社會政策和體制的沖擊力，像英國這樣的國家究竟是怎樣作出反應的？

　　“貝弗里奇報告”可以幫我們一窺究竟。這份從受命后不過一年零幾個月就提交出來的報告，洋洋灑灑254頁 (中譯197頁，見中國勞動保障部社會保險研究所2004年版)，主要包括對英國當時實行的社保狀況的全面調查與評估，對改革英國社保體制的建議，英國社保的政策、預算和計劃。可惜，也許是由于篇幅的限制，中譯本把原書附錄一并去除，其中附錄B所列出委員會對當時英國已實施社保和相關服務的描述，是我這樣的讀者尤其感到有興趣的。

　　貝氏報告最主要的事實性發現，是19世紀末以來英國已出臺的社保福利措施， “足以滿足現代工業社會中人們因收入中斷和其他原因導致的絕大多數需求，而且其福利規模之大、水平之高，其他國家難以匹敵” (中譯本，第2頁)。這就是說，在二戰后高舉福利國家旗幟的英國，其社保福利水準在戰前就達到了世界前沿水平。

　　貝弗里奇接著發現，當時英國的社保雖然總量水平很高，但存在一個嚴重的缺陷，這就是 “管理機構眾多，這些機構互相獨立，奉行不同的原則，不僅成本高昂，而且對同樣問題的處理沒有統一規范的標準” (第2頁)。考慮到消除此項缺陷可以更大限度發揮英國社保的效力，貝氏建議規劃未來的時候，不要被 “部門利益所限制”——他并且把這一點作為重建戰后英國社保體制的三大指導原則之一。

　　這一原則可圈可點。一般說來，濟貧救困都是應急的產物，頭痛醫頭、腳痛醫腳的現象，在所難免。可是，分派福利這樣的事務，不能無標準，無審核、無監督管理，結果就是每一項善舉都催生出一套相應的機構和人馬——他們可不是免費的。貝弗里奇批評的 “成本高昂”與 “沒有統一標準”，本身又互相作用：福利部門越多，越各自為政，社保成本就越高昂。

　　貝弗里奇報告對癥下藥，主張實施全英統一的社保計劃。報告建議的改革項目雖達23條之多，但中心議題卻是統一：把失業、傷、殘、孤、寡、老、病放到一個社保體系里來處理，統一繳費、統一標準、統一管理。廢除過去社保政出多門，名曰救窮救急，實際上卻不得不把大量資源花費在社保官僚機構本身，卻讓急需得到救助的人群迷失在林立的衙門和復雜的條款之中。

　　這一點聽來很有道理。誠如中國老話所說， “貧賤夫妻百事哀”——所有生活中難以對付的不幸，講到底就是一個 “窮”字。給定一個物價水平，只要低于某一收入標準的家庭，什么不幸都可以找上門來。反過來，收入有保障，居民大可自己安排生活，是并不需要衣保、鞋保、襪保、糧保、房保這樣疊床架屋的多重保障的。疊床架屋的體系，得利的首先是官僚。

　　所以，貝弗里奇報告堅持，“為滿足同一個基本參保群體各方面需求而建立起來的社會保障基金應該是一個統一的共同基金”，同時其下分設失業、疾病、養老、寡居等幾個保持 “一定程度獨立性”的賬戶 (其獨立性程度由國會決定)。其中，對付疾病的國民健康保險，也在

　　為了統一社保，貝弗里奇建議對英國當時已存在的社保體系作大幅度的簡化，特別是在參保人群、繳費準則、保障條款、資格審查等方面。這里涉及諸多細節，不是報刊文章適合討論的內容。但其中有一點十分重要，就是為了簡化和統一，貝弗里奇報告似乎在不經意之間，把 “社會保險”發展成了 “社會保障”。

　　我和很多門外漢一樣，原來怎樣也搞不懂這兩種社保之間的區別。仔細讀了貝弗里奇報告，我明白“社會保險” (socialinsurance)其實還是一種 “保險”，即參保人可享受的 “賠付”，來源于所有參保人投保的保險金。只不過商業保險基于個人自愿和相應的風險調節費率，社會保險卻基于法律強制，出發點是擴大保險范圍，減輕國家救助的壓力。俾斯麥的德國式社保，其實就是國家強制全體國民投保，減少社會問題的壓力，保證 “國力”用于對外擴張。

　　不過凡保險，參保人都可能有“道德風險”的行為傾向——反正出了問題由保險公司理賠，行為上就缺少了必要的謹慎，甚至還有人欺詐騙保。保險公司不想關門大吉，魔高道高地斗法，發展出一套 “甄別”和防范的技術——結果保險合約的訂立和執行常常復雜無比，也可能把一些人群排除在商業保險的大門之外。 “社會保險”用國家之力強制所有人入保，好處是規模擴大，保險實力增加，但是麻煩也與生俱來，因為可能誘發更大的道德風險。要對付這種增大的危險，社會保險非把規矩搞得復雜無比不可。

　　貝弗里奇爵士的志向遠大，他要把戰前英國分門別類的社會保險統一成一個簡明的體系。他認準了，統一和簡化可以節約社保運行的管理成本，從而提升英國人民普遍享受社保的水準。貝弗里奇報告明確新社保的 “核心是社會保險方案”，仍然堅持 “權利與義務一致的原則”，仍然堅持社保 “提供的福利待遇由專項基金提供，該基金由待遇享受者繳納”(第9頁)。但是，考慮到 “自1912年以來的30年中，公眾的觀念發生了很大的變化，掀起了一股要求……風險共濟的浪潮”，以至于 “最符合他們口味的做法是：在強制實施的、由社會組織的保險中應當人人平等”。在此基礎上， “報告提出的建議又向將政府保險發展成為一種新型的人文制度這個方向邁進了一步”，這種新制度不但是社會強制保險，而且遵循團結互助 (第11頁)。自此， “社會保險”變成了“社會保障” (socialsecurity)。至于新制度可能出現的財務缺口，當然由戰爭期間顯得更為強大、須臾不可缺的 “國家”來承擔。

　　還原到1942年，我們看到了后來對所有發達國家產生深遠影響的社會保障制度的起源和由來。沒有人在道義上不贊成 “社會范圍的團結互助”，更何況德國的戰爭實力不斷逼迫英國做出現實的重新思考。這樣，作為 “一種新型的人文制度”，社會保障體制來得正是時候，雖然它的長遠代價，當時的人們并無從完全知道。

　　來源：經濟觀察報網