喬新生：中國立法史上值得注意的重大事件

　　東北三省的跨區域立法協作，在一定程度上建立了一種自下而上嶄新的立法體系，不僅有利于提高地方立法效率，而且有利于克服不同省份法律規則中的利益矛盾，從而減輕中央政府的協調壓力

　　文/喬新生

　　遼寧、吉林、黑龍江三省政府立法協作框架協議日前簽署，這標志著體現地域特色、旨在實現政府法制資源共享的省際間立法協作機制正式運行。

　　按照協議約定，東北三省政府的立法協作將采取三種形式：對于政府關注、群眾關心的難點、熱點、重點立法項目，三省將成立聯合工作組；對于共性的立法項目，由一省牽頭組織起草，其他兩省予以配合；對于三省有共識的其他項目，由各省獨立立法，而結果三省共享。這種立法模式不但能夠實現資源共享、降低立法成本，而且為東北三省建立統一的市場規則奠定了良好的基礎。

　　中國是單一制國家，按照憲法的規定，立法權屬于全國人民代表大會及其常務委員會。全國人民代表大會及其常務委員會制定憲法和法律；地方人大及其常委會依照憲法和法律制定地方性法規。根據憲法的授權，國務院可以制定行政法規，地方政府機關在不與憲法、法律、行政法規沖突的情況下制定地方政府規章。這種多層次的立法結構，既確保了國家法律體系的統一完整性，同時又能夠使各地的立法機關根據本地生產力發展的需要，制定符合當地民眾需求的地方性法規和地方政府規章。

　　近些年來，全國人大及其常委會制定的法律不斷增多，這些新頒布的法律越來越體現市場經濟的內在需求，充分反映了公眾的普遍愿望。全國人大立法觀念的改變，標志著中國的改革正在從政府主導向市場主導轉變，標志著中國的市場經濟正在從政府干預性的市場經濟向自主性的市場經濟發展。修改后的《公司法》和《證券法》就集中體現了我國新時期法律的基本特征。

　　全國人大及其常委會調整立法思路，恰好為地方立法機關和地方政府部門制定符合當地生產力發展要求的規范提供了立法上的空間。地方立法機關和地方政府部門可以根據當地生產力發展的需要，在充分征求民意的基礎上，制定具體的規則，使國家的法律、行政法規能夠落到實處，使當事人的意思表示能夠產生預期的法律后果。

　　強調地方立法機關和政府部門制定政府規章的自主性和創造性，并不意味著允許地方立法機關和政府部門自行其是。地方立法必須符合憲法、法律、行政法規的要求，必須真正地體現當地公眾的意志，反映當地生產力發展的內在要求。

　　地方立法的增多，不可避免地帶來一個問題：在不同地區之間，民商事規則可能會出現差異甚至矛盾。解決這個問題的途徑主要有以下三個：首先，制定科學的憲法和法律，確保地方立法權始終在憲法和法律的范圍內發揮作用；其次，建立法律審查機制，由全國人大常委會定期對各個地方的立法機關和政府機關制定的地方性法規和地方政府規章進行審查，以確保國家法律的完整統一；第三，也是最重要的，加強跨區域的立法協作關系，在立法環節確保各個地區立法宗旨、立法規劃和立法內容協調一致。制定科學的憲法和法律，明確地方立法的權限范圍，是推動地方立法的基礎和前提；而建立法律審查機制，則可以通過事后補救的方式，解決不同地區法律規則之間的矛盾和沖突；加強跨區域的立法協作關系，則可以及時地發現問題，并且有效地解決不同地區立法中出現的爭端。

　　東北三省的跨區域立法協作，在一定程度上改變了過去那種自上而下的立法模式，建立了一種自下而上嶄新的立法體系。區域性協作立法具有以下五個方面的顯著作用：

　　首先，改變了傳統的地方立法觀念。地方政府部門在制定地方政府規章的時候，不但要考慮本行政區域的實際情況，而且還要照顧到左鄰右舍，制定符合相鄰地區經濟社會發展要求的地方政府規章。這樣的立法觀念有利于克服現行體制下所產生的地方保護主義和本位主義，有利于實現法律體系內部的局部性和諧。

　　其次，提高了地方立法效率。由于實行立法資源共享，所以可以在一定程度上提高立法的質量，加快了立法步伐，避免過去那種重復調研、重復論證、重復起草、重復討論所帶來的一系列問題。據媒體報道，由于實行立法資源共享，一個省負責的立法項目，其他省不作改動就能提交立法機關通過。

　　第三，區域性協作立法，為區域內經濟協調發展打下了良好的法制基礎。東北三省政府部門根據本地生產力發展的需要，按照憲法、法律和行政法規的要求，靈活制定區域內協調發展的政府規章，有利于促進區域經濟的協調發展，有利于通過立法談判建立了新型的資源配置規則體系，有利于從根本上理順不同省份資源價格關系，有利于通過地方規章建立符合區域內生產力發展要求的市場經濟運行機制。

　　第四，區域性協作立法有利于減輕中央政府的壓力。根據我國現行憲法和法律的規定，地方立法機關和地方政府部門可以制定符合本地實際情況的地方性法規和地方政府規章，但是，如果地方立法機關在制定規則的時候，沒有考慮到局部與整體、本地與外地的關系，那么，必然會產生橫向之間的規則沖突。地方政府規章之間的矛盾必然會導致中央協調成本的增加。區域性協作立法有利于克服不同省份法律規則中的利益矛盾，從而減輕中央政府的壓力。

　　第五，區域性協作立法可以促進我國市場經濟向精細化方向發展。由于我國地域遼闊，生產力發展極不均衡，全國人大在制定法律規范的時候，不可能針對具體的情況制定詳盡的法律規范。地方政府部門應當根據當地生產力發展的實際需要，制定具體的操作細則，使中國的市場經濟逐漸由粗放型向精細化方向發展。區域性協作立法不僅有利于建立區域性的統一大市場，為市場經濟的發展提供物理上和法律上的空間，而且有利于通過政府立法談判，完善有關實施細則，降低市場主體的談判費用，提高交易效率。

　　必須指出的是，與聯邦制國家的法律體系不同，根據我國《立法法》規定，社會、經濟、政治等領域基本規則制定權都保留在全國人大及其常務委員會，地方立法機關和地方政府部門只能根據憲法、法律、行政法規制定地方性法規和地方政府規章。按照我國《行政許可法》的規定，地方政府規章不得設置行政許可，所以地方政府在協作立法的過程中，必須充分注意現行法律的規定，不能通過協調立法，人為設置行政門檻，阻礙本區域市場主體與其他地區市場主體之間的橫向經濟交流，更不能通過地方政府協作立法的方式，對抗國家的行政法規和法律。

　　區域性的經濟協作必須從立法協作開始，東北三省邁出了重要一步。在具體的操作過程中，區域內的政府部門可能還會遇到這樣或者那樣的問題。但只要堅持正確的方向，嚴格按照憲法和法律辦事，就一定能夠克服協調工作中出現的法律問題。筆者認為，在每年年底東三省政府法制辦召開的主任聯席會議上，可以考慮建立專門的專家委員會，由專家委員會起草相關的法律文本，然后按照立法程序提交各自所在的省份表決通過。在美國的立法史上，就曾經出現過民間法學會起草統一商法典的文本，然后提交各個州議會討論通過的先例。我國的法律體制與美國的法律體制完全不同，但是在借助于民間力量制定統一完善的法律規則方面卻有共同點。東北三省政府可以在政府法制辦的領導下，成立跨區域的法學會，然后借助于當地法學界的力量，統一起草地方政府規章。這樣做既能減少立法的協調成本，又能提高立法質量。

　　政府立法是中國改革過渡時期特有的法制現象。隨著我國政治文明的不斷發展，政府立法的作用將會不斷減弱，而地方人大的立法功能將會逐漸加強。所以東北三省政府法制部門在探索區域協作立法的同時，還應當積極摸索地方人大權力機關區域協作立法的可能性，逐步將政府區域協作立法過渡到地方人大權力機關區域協作立法上來，理順地方立法關系，促進中國法制建設。今后我國應該逐漸建立人民代表大會制定規則、地方政府執行規則、人民群眾通過社會輿論、司法訴訟等方式監督政府和人民代表大會的良性政治體制，使中國依法治國方略真正落到實處。

　　立法活動，是一種最高層次的利益博弈。東北三省政府法制部門能夠預見到市場經濟發展的內在需求，通過自覺地協調活動，建立東北三省統一的市場競爭規則，促進東北經濟的發展，這是非常難能可貴的。東北三省政府法制部門的經驗表明，生產力發展水平相近的地區，應當建立類似的協作關系，以確保區域內生產力協調發展。全國人大常委會在搞好自身立法工作的同時，還應當深入各個地區，指導當地人大和政府的立法工作，使中國的法律規范真正能夠滿足不同地區生產力發展的需要。我們追求統一的法律體系，但這個法律體系必須符合我國各地生產力發展要求；我們建立多層次的立法模式，但不同立法機構之間必須相互配合；我們需要簡明的法律規范，但必須為精細化的市場經濟提供科學的規則。經濟協作，法規先行。希望各地人大和政府機關能夠仿效東北三省的做法，盡快建立本區域內的立法協調機制。

　　作者系中南財經政法大學教授