周其仁/文

　　《杜潤生自述：中國農村體制變革重大決策紀實》于2005年8月由人民出版社出版。拜讀再三，認為杜老這本自述，無論是對重大歷史事件的披露和記載，還是對思想觀點的整理和表達，均是關于二十世紀中國農村制度變革最重要的一部著作。今人閱讀杜老這本內容豐富、思想深刻的著作，可以獲得很多方面的教益，而我更相信未來的歷史學家要理解曾經事關數億農民命運的農村變革，一定不會放過杜老這部寫于他90高齡的書。

　　本文謹選一個角度——信息成本對制度變革的影響——來記錄閱讀本書的體會。作者認為，在利益矛盾、認識分歧的體制改革過程中，降低各決策主體之間交換信息的成本，是推進制度變革的關鍵一環。文中掛一漏萬和其他不當之處，請杜老和讀者教正。

　　問題所在

　　重大的制度變革涉及信息成本。這是我們所知的迄今為止關于制度變遷理論的共同內容。按照馬克思的理論，生產關系的變化因生產力的變化而起，又波及生產方式乃至社會上層建筑的變革。顯見，生產力變化的信息、經濟基礎變化的信息，總要傳遞到生產關系和上層建筑，(制度)變革才有可能。1

　　諾斯曾受馬克思的影響，雖然他的制度變遷理論有所不同。1972年，諾斯認為有效的產權制度作為長期經濟增長的關鍵，是對資源相對價格的重大變化作出反應的結果。2這個理論雖然給他帶來了

諾貝爾經濟學獎的聲譽，但作者后來反省，其中“存在著許多不嚴密或無意義的地方”， 3主要是無法解釋如此眾多的無效產權為什么長期存在。為了理解“為什么某些統治者在有效的產權必定會增加其總收入時竟會選擇一組無效產權”，諾斯致力于發展一個包含了從國家理論到認知科學的分析框架，認為“要理解人們的決策，我們就必須把現實世界和行為者所理解的世界加以區分”，并為此關注“行為者能夠得到的信息，以及他們接收到的、作為其選擇結果的不完全反饋”。4

　　諾斯沒有再說到他的新框架是否完全消除了“不嚴密和無意義”，但無論如何這套理論仍然過于復雜。倒是當年使諾斯“獲益良多”的張五常，5在1981年提出了一個簡明的制度變遷理論。張主張把科斯初創的“交易費用”概念一般化為“制度費用”，然后又把制度費用一分為二：維持一個制度的費用和導致制度發生變化的費用。他的制度變遷的理論大體如下：當一個制度的維持費用高昂而改變費用相對下降時，制度變遷就不可避免地發生了。那些長期得以存在的“無效產權”，不是因為維持成本低廉，而是因為改變的代價過高。按照這個理論，一個社會關于制度運行知識的信息成本降低了，將有助于制度變遷的發生。6

　　中國農村的體制變革為檢驗關于制度變遷的理論提供了難得的機會。有兩點值得我們關注。(一)從全部土地、生產資料、甚至鍋碗瓢盆都歸公的人民公社體制，到農戶擁有土地使用權、收益權和轉讓權的家庭承包制，中國農村從50年代末到80年代中，差不多經歷了產權制度最夸張的兩極性變化。其間，“所有權和基本核算單位”在幾十萬人口的縣和十幾戶、幾十戶人家的“小隊”之間升級降級；自留地(牧區是“自留畜”)從無到有，從多到少或從少到多；包工包產的責任制從到隊、到組、到戶，從短期的權宜之計到長期的最終得到法律表達的正規制度，一切應有盡有，仿佛是人類產權制度及其變革歷史的一間博物館。(二)經濟制度方面的巨大變革，并沒有伴隨政體(political regime)的改變或更迭，而是在同一個政治體制里、由同一個執政黨領導完成的。如此頗具特色的產權制度變革，究竟是怎樣發生的？理論關注的信息成本對利益重組過程的重要影響，在可觀察的中國農村經驗中可否得到驗證，是否需要補充？

　　底層探索及合法化難題

　　制度變遷不是在一天之內發生的，更不可能短期內完成。具體到人民公社這樣一大二公的產權制度，變革甚至在其前身——高級社——被國家政權推行的時候就從農村底層開始出現了。杜老的著作里記載了當年的星星之火。

　　首先是部分農民直截了當地要求退社，“農民對合作化的不滿，最早是‘鬧退社’。大約在1956年-1957年曾有一次拉牛退社風潮。當時有遼寧、安徽、浙江、江西、四川、陜西、河南、河北等8個省的農村工作部反映存在退社和鬧社的問題。如浙江的寧波專區，已退社的約占社員戶數的5%，想退社的占20%左右”(《杜潤生自述》，第84頁)7。退社不成，才只好在集體制框架內探索“修改”之道——這就是形形色色的責任制和包產到戶的由來。 說來不容易相信，早在合作化晚期的1956年，包產到戶就出現在溫州永嘉等地。而后，包產到戶在全國大范圍內出現過三波潮流。其時杜老雖然早已不在其位，但他還是不能不關心農村制度變化的情況。根據杜老的記載，起于底層農民實踐的包產到戶，有文字報告的就遍及浙江、四川、廣西、廣東，江蘇、河北、河南、安徽、山西和甘肅等十數個省區，甚至“差不多每個省、市、區都有發現”(轉引自1961年中央農工部報告，見第89頁)。在一些地方，早在60年代初包產到戶就已成為主導的農村生產體制，例如廣西龍勝縣(42%的隊)、甘肅臨夏(70%的隊)、河南(“借地”規模達土地總量20%)以及安徽(責任田達85%)。贊成包產到戶的，不但是農民群眾，而且包括縣、專區、省、中央部門的黨政負責干部直至部分中央常委和國家領導人。8

　　杜老轉述鄧小平在1962年的一次講話，點到了問題的關鍵。鄧小平說：“生產關系究竟以什么形式為最好，要采取這樣一種態度，就是哪種形式在哪個地方能夠比較容易比較快地恢復和發展農業生產，就采取哪種形式；群眾愿意采取哪種形式，就應該采取哪種形式，不合法的使它合法起來”(第332頁)。問題是，要使“這樣一種態度”成為執政黨的執政態度，絕非易事。結果，包產到戶還是一次次自發興起，又一次次被批判和受到壓制，在很長的時期里得不到合法承認。 9

　　為什么農民實踐探索出來的適合生產力要求的產權形式，久久得不到合法的承認呢？杜老總結，“一種關系大局的制度形成，需要有群眾創新加上政治組織支持這兩方面的因素一起發生作用。這就是為什么60年代有20%-30%的生產隊已實行包產到戶，卻未獲成功，而80年代的改革就能風行全國，從而振興了農業。60年代與80年代有著重大歷史條件的不同，人們用上下互動關系描述人民公社體制的改革，這是有一定道理的”(第127頁)。很清楚，阻礙從來就不在于“群眾創新”，而在于“政治組織支持”。要怎樣的上下互動，才可以使包產到戶獲得合法的制度地位呢？

　　提法的微妙變化

　　首先具有重要意義的，是上層政治思想路線的變化。經驗表明，沒有這種上層的變化，底層的制度創新無論多么合乎生產力的要求和群眾的意愿，要被制度化為合法的生產體制的一個組成部分，還是沒有希望。關于70年代末的中國上層政治，杜老概述如下，“毛逝世了，黨的十一屆三中全會決議要加強農業，糾正過去‘左’的東西”(第101頁)。輕輕28個字，卻代表中國翻過了沉重的一頁。

　　但是，即便在新的思想政治路線下，鄧小平1962年闡述過的對待農村生產關系的態度有可能成為執政態度，要普遍承認農民家庭對公有土地的長期經營權，依然不容易。杜老的著作，很清楚地記載了這個變革的歷程。其中，關于黨和政府的官方政策文件對包產到戶的“提法”不斷被修訂的紀實，為后人理解包產到戶的合法化進程，提供了可供查考的證據：

　　——1978年12月，中共十一屆三中全會關于加快農業發展的決定草案，明確“不許包產到戶”(第100頁)。

　　——1979年4月，中央批轉國家農委召開的七省三縣座談會《紀要》，提出“深山、偏僻地區的孤門獨戶，實行包產到戶，也應當允許”；并指出其他地區搞了的，“如果一時說不服，也不要勉強糾正，更不能搞批判斗爭”(第106頁)。

　　——1979年9月，中共十一屆四中全會通過三中全會的農業決定，提出除某些副業生產的需要和邊遠山區、交通不便的單家獨戶外，“也不要包產到戶”(第111頁)。 10

　　——1980年9月，中共中央召開省市區第一書記會議專門研究農業生產責任制，會議意見分歧很大，多次修改后的文件指出，現行體制“可以使群眾滿意的，就不要搞包產到戶”；對邊遠山區和貧困地區，“群眾對集體喪失信心，因而要求包產到戶的，應當支持群眾要求，可以包產到戶，也可以包干到戶”(第119頁)。

　　——1981年冬起草、1982年下發的中共中央1號文件，在全國包產到戶實踐突破了按發達、邊遠落后地區劃線的政策限制之后，明確肯定了包括包產到戶在內的“家庭聯產承包責任制”的普遍合法性，并針對農民怕變的擔心，宣布責任制“長期不變”(第135頁)。

　　——從1982年到1986年，中共中央連續發出五個1號文件，一再肯定包產到戶政策長期不變，并審時度勢地把體制改革推向農村的各個方面。

　　從“不許”、“不要”、“可以、可以、也可以”到“長期不變”，這些詞匯轉變的含義是包產到戶合法化程度的不斷提高。不應奇怪，政策文件關鍵詞匯的選擇對產權界定及其合法化具有重要的影響。產權界定當然最后落實到行為，但總要先訴諸語言和詞匯。在法治國家，立法者、執法者和司法者也要精心選擇法律詞匯，而關鍵詞的變化常常體現了產權制度的變化。80年代中國法制尚不健全，執政黨的政策文件就不能不發揮更大的作用。抽象到某個層次看問題，以關鍵詞匯界定產權以及經由關鍵詞匯的改變來變更產權是共通的。

　　是什么力量推動了政策文件的關鍵詞匯發生了改變？杜老在自述中講到三個層次。(一)群眾實踐顯示了新的產權形式可增加凈收益的潛力；(二)地方一級政權對變更產權制度達成共識，愿意提供制度實驗的地方合法化承認和保護；(三)中央決策層的思想政治路線發生重大改變。少了任何一個層次，包產到戶在全國獲得合法地位就不可想象。從歷史經驗看，前兩個層次的條件在60年代就已經出現。如果沒有中央決策層的變化，80年代初包產到戶無論規模多么空前，頂多不過又來一次潮起潮落。

　　關鍵一環

　　沒有十一屆三中全會確立的實事求是路線，凡事靠“凡是”決定政策，那就什么也不要談。問題是，決策層有了實事求是的態度，還要有足夠的信息通道和“加工”能力，才能及時掌握全國改革開放的實際情況，恰當地分離傳統思維慣性和既得利益的糾葛，來完成高質量的“求是”。具體到包產到戶合法化，中央決策層對底層和地方一級創新的容忍、接受和消化能力，以及提升為全國范圍可長期執行制度的規范化能力，對制度變遷的順利推進具有決定意義。

　　杜老自述的主線，恰恰就是農村體制變革重大決策。鑒于中國決策過程揮之不去的神秘性，杜老作為重要的當事人和參與者，他的實錄就具有特別的歷史價值。從本文關心的問題出發，我在閱讀中認識到，決策信息通道是制度變遷過程的關鍵一環。決策層從哪里得到實際情況的報告，這些報告的真實性如何，判斷是不是客觀，分析是不是合理且易被接受，有沒有考慮到實際限制條件而準備的對策和建議——正是這些細節影響到制度變遷的方向和進程。

　　讓我們回到上文提及的比搬山還難的關鍵詞改變。在1978年的“不許”和1980年的“可以、可以、也可以”之間，發生過一個重要事件，這就是1980年4月召開的長期規劃會議。杜老的實錄是這樣的，“這時姚依林副總理兼任國家計委主任，主持會議”，“在討論糧食問題時，姚要我先講。我說：貧困地區要調那么多糧食救濟，交通又不便利，靠農民長途背運，路上就吃了一多半，國家耗費很大，農民所得不多。建議在貧困地區搞包產到戶，讓農民自己包生產、包肚子，兩頭有利。我提出后，姚依林立即表示贊成”。會后得到鄧小平的支持，“姚依林就把這個信息傳達給與會者。當時不讓登報，也不上文件，知道的人不多。但對打開甘肅、云南、貴州等地的局面，起到了積極作用”(第114-115頁)。

　　其實早在1979年，杜老剛回農口工作不久，就向時任黨中央秘書長的胡耀邦建議，“可不可以由中央說話，把1979年9月28日后提的‘不要包產到戶’改成‘準許包產到戶’”。當時，“耀邦說：決議才通過，中央不好立即出面修改”，使杜老理解“在耀邦所處的位置上，時機不到，處理像包產到戶這種帶有政治敏感的大問題，還受著某種約束”(第103頁)。是年4月的國家農委會議，雖然對“深山、偏僻地區的孤門獨戶”網開一面，開了允許包產到戶的第一道口子，但會議過程卻表明，即使主管部門內也有相當多的官員不贊成全面承認包產到戶。

　　所以，還要“尋找突破口”。難辦的不是教育農民，而“在于說服黨內領導干部。再跨進一步，只有破除多數同志原有的思維定勢，才會引起決定意義上的變化”(第111頁)。上述1980年長期規劃會議就提供了一個機會。簡要的背景是這樣的，當時中央提出翻兩番的戰略構想，要做長期規劃來落實。最嚴重的制約是農業和糧食。當時全國產糧3000多億公斤，國家平均征購到手15%。多拿一點，吃不飽飯的農民人數就要增加；少拿一點，工業和城市就面臨無米之炊。按當時的情況，人們不可能相信包產到戶就可大幅度提高糧食生產能力。于是杜老抓住一點作為突破：在國家掌握的有限糧源里，每年有一大塊要用于農村返銷。如果開放落后貧困地區包產到戶，“讓農民包生產、包肚子”，省出來的幾十億公斤糧食在當時就是實現翻兩番目標的可計算戰略力量。

　　是的，制度變革特別是其合法化進程，常常是在特定約束條件下解決緊迫問題的“副產品”。農民有農民的約束，地方有地方的約束，中央有中央的約束。杜老所說的“上下互動”，就是各個決策主體在各自不同的約束下，得到信息的溝通，找到利益的交集，產生行為的共振。諾斯后來常問為什么制度變遷常常難以成功，從包產到戶的經驗看，一個社會上下互動的機遇不多，又稍縱即逝，抓不住的話，大歷史多拐幾道彎，時間上延后多少年，實在不算什么。

　　杜老書中對制度變革合法化重大推進，提供了多處細節實錄。限于篇幅，我們不能一一援引。不過我認為這是本書最具有價值的地方。正是這些實錄和杜老的思考，增加了我們對制度變革的理解。世界上沒有直線推進的制度變遷，而同一組社會經濟條件推動的制度變革，也可能有截然不同的結局。其中，較低的信息成本有助于底層的創新獲得合法承認。如果信息梗阻，利益發生重大改變而又不能打通上下經脈，改革就不能成功。

　　推動大變革的個人因素

　　最后，我們不能不談到大變革時期的個人因素。“人貴述己而不自詡”，是英國思想家大衛·休謨在自傳里說過的話。11 用這句話來概括杜老自述的風格，完全合適。在這本中國農村制度變革重大決策的紀實性著作里，杜老沒有寫下一句關于他自己曾在其中扮演關鍵角色、做出重大貢獻的話。

　　相反，凡涉及他自己的作用，杜老總是交代，他的思想從來是在農民的自發行為、地方的選擇和歷史經驗的教育下逐步形成和變化的，絕非先知先覺的“一貫正確”。他多處對曾形成的思想和表達進行反思，清楚記下當時認識的局限性，以供后人參考。甚至對于在某種壓力下、由他人塞入自己文稿的錯誤觀點，杜老也表示“我應該負責”。122003年7月，杜老九十歲生日，回顧平生參與的農村工作，認為“‘農口’有一個好的傳統，有一支好的團隊”，而他自己“不過是這個團隊的一個‘符號’”。知道大家不會同意，他大聲問：“個人還能做多少事？”(第307-308頁)。

　　這當然不僅僅是杜老的謙虛美德，而是他一貫用來處理實踐與認識、個人見解與集體認知關系的一種知識態度。當具備這種態度的杜老被推上參與重大決策崗位的時候，他和他領導的機構就在組織調查研究、提出需要決策的問題、綜合各方不同意見、發現可妥協空間、協調一致意見達成、建立政策儲備等一系列重要環節，為降低制度變遷的信息成本，發揮了得到公認的杰出作用。

　　其中，杜老的個人因素有非同小可的意義。他是那種可以把很多看似對立的品格集于一身的人。杜老對農村體制當然有自己的見解和立場，同時他又知道，體制變革是涉及利益重大調整的公共過程，有各種反對意見不但正常，且可從中吸取多方面的營養。他從來不放棄原則，但更擅長協調和妥協，盡最大可能發現可為各方接受的共識空間。他擁有令人尊敬的資歷，在80年代又深受黨中央、國務院領導人的信任，高居權位，但從不固執己見，更不以勢壓人，永遠謹慎地履行集思廣益的“參謀”職責。他擁有厚實的農村、農民和多方面的科學知識，但一輩子注重調查研究，對新情況、新問題永遠抱有強烈的求知渴望。他遠見卓識，又一輩子從實際的限制條件出發。由于這些合金般的品格組合，使杜老擁有無與倫比的說服力、感召力和協調力。杜潤生先生當然是一個代表性“符號”，不過他更是遵循實事求是路線研究農村問題的光榮傳統和團隊的靈魂。

　　歷史無須諱言，人民公社產權制度的維系成本異常高昂，甚至以多少生命為代價。這套體制從誕生之日就內生出變革的要求。但是，只有當改變體制的成本顯著下降之后，變革才得以普遍展開和實現。在改變制度的過程中，信息的意義格外重大——不同決策主體的行為選擇及其含義，人們的利益、對利益的認識和期望、變革目標的一致和妥協空間的發現——所有這些信息的取得、整理和交流，影響到變革是否順利和成功。

　　1.見馬克思“政治經濟學批判導言”，1859年。

　　2.見《西方世界的興起》。

　　3.見《西方世界的興起》第14頁。

　　4.見《西方世界的興起》第19頁。

　　5.“本書所運用的交易費用方法，最合適的名稱應該是華盛頓大學方法(the University of Washington approach)，創始者是張五常”。見諾斯《制度、制度變遷和經濟績效》，1990年版，第27頁。

　　6.參見《中國的前途》,香港信報出版公司，1985年。

　　7.下文如無特別說明，以頁碼標識的引文皆來自《杜潤生自述：中國農村體制變革重大決策紀實》。

　　8.例如，1956年溫州永嘉縣委書記李云河；1959年河南新鄉地委書記耿起昌、洛陽地委書記王慧智；1961年安徽糾正責任田時，太湖縣干部錢讓能上書毛澤東，“我認為‘責任田’是農民的一個創舉”，第92頁。1962年北戴河會議前，胡耀邦到安徽調查責任田，回來報告“這是一個確實起了積極作用(增產)又很危險(易滑向單干)的辦法”。劉少奇“單干總比不干好”。陳云同意此主張，但遭到毛澤東的反對，第94頁。

　　9.一種產權形式能不能得到合法的承認和表達，事關重大。德·索托(1999，2000)對此做過深入的闡述。

　　10. 杜老特別注明，把原草案的“不許”改為“不要”，“這個不大的修改變動沒有受到應有的重視”，第111頁。

　　11.“It is difficult for a man to speak long of himself without vanity.”科斯1988年回顧自己50年前的論文(“企業的性質”)時，引用了這句話。中譯文見盛洪、陳郁譯校的《論生產的制度結構》，上海三聯書店1991年版，第241頁。

　　12.“任重把先念所講‘幾千年來都是小農經濟，已經試驗過了還要試驗什么？’這句話，加到我的講話里，把‘準許地方試驗’一句勾掉了，”“我的講話修正稿，未經校正，被一位同志拿走，發表在《農村工作通訊》上，造成一些不好的影響，我應該負責”，第108頁。

　　來源：經濟觀察報網