“新公共管理運動”在西方

　　——鄧偉志教授在浙江省行政學院的講演

　　二十年來，盡管“新公共管理運動”也受到各種指責和批評，但它還是像一股旋風，從現代政治理論的發源地英國，漸漸刮遍了大半個地球，成為西方公共行政領域的時代潮流。對今天的公共管理的理論和實踐，都產生了重大影響。

　　從理論上講，“新公共管理運動”打破了傳統公共行政理論的政治、行政二分法模式，引進公共選擇理論和新制度主義等方法。西方人做事大概總是愛考慮成本和收益，最后把這一套做法干脆也引入政府公共管理中來，令人耳目一新。

　　鄧偉志 講演者小傳

　　1938年生于安徽蕭縣。1960年大學畢業后，先后在上海社會科學院、中共中央華東局、中國大百科全書上海分社從事理論研究。現為上海大學社會學系教授、博導，中國社會學會副會長、中國婦女研究會副會長、上海市科協委員、上海市作協理事、全國政協常委。著有《天體的來龍去脈》、《學派初探》、《偽科學批判記》、《中國家庭的演變》、《近代中國家庭的變革》、《家庭的明天》、《婦女學吶喊》、《我的家庭觀》、《我的社會觀》、《家庭社會學》、《思想之旅》、《我就是我》、《鄧偉志雜文集》、《新三家村札記·鄧偉志卷》等20余部書，論文百余篇。社會學著作曾獲中國圖書獎，雜文曾獲林放雜文獎。

　　20世紀80年代，從英美國家開始，著手進行政府改革，延至21世紀初。二十多年來，一場席卷全球的政府改革浪潮正洶涌澎湃，奔騰向前。這就是“新公共管理運動”(New Public Management)，或稱“政府再造運動”。

　　公共管理是涉及保障公民權利、協調社會利益、實施社會政策、管理社會組織、維護社會秩序以及處理社會沖突、化解社會危機的大事。毫無疑問，這是全社會的大事，同時也是政府的份內事。一般來說，在和平時期，經濟發展的年代，政府的公共管理處于比較平穩的狀態，一項公共政策的出臺追求的是盡量不造成大的社會動蕩，所以政府的公共管理和行政機構天生具有一定的保守性，不會主動去追求自我改革。那么，是什么原因使得西方人一下子變得“革命”起來呢？

　　從撒切爾政府的“私有化”運動開始，接著是克林頓政府的“政府績效評估”運動。隨后，就是奧地利、丹麥、法國、希臘、葡萄牙、澳大利亞、新西蘭，后來就是日本、新加坡等亞洲國家。陸陸續續，世界上至少有40多個國家爭先恐后地推出了政府改革的戰略與戰術。短短一二十年間，它發展成為國際性浪潮，其口號和模式，甚至對處于向市場經濟轉軌的中國行政改革也不無影響。

　　一、“新公共管理運動”出現的動因

　　“新公共管理運動”，是“形勢逼人”逼出來的。哪些方面的形勢在逼呢？

　　第一，“新公共管理運動”是被財政危機逼出來的。西方國家的領導人上臺前都要許愿，以致公共服務、社會福利的投入越來越大，政府不堪重負。20世紀70年代出現石油危機，西方經濟不景氣。人們不情愿繼續納“重稅”。一方面是“投入要大”，另方面是“征稅困難”，矛盾促使他們不得不另辟蹊徑。

　　第二，“新公共管理運動”是西方國家在福利和稅收上的左右為難，帶來社會政策上的左右搖擺，結果是失信于民。克林頓在國家績效評估委員會報告中公開承認：美國政府不僅面臨削減開支問題，而且還面臨信任赤字。就是這個“信任赤字”迫使西方政府開展“新公共管理運動”。

　　第三，“新公共管理運動”是被理論危機逼出來的。原有的科層制模式是與工業社會相適應的。現在已經后工業社會了，僵化刻板的傳統公共行政模式越來越不適應當代社會。而其賴以建立的兩大理論基礎——威爾遜和古德諾的“政治-行政二分論”和韋伯的科層理論早已無法解決政府所面對的日益嚴重的內部問題。管理理論到了非創新不可的地步了。

　　危機是警鐘，是呼喚，也是一種機遇。三大危機是“新公共管理運動”興起的內在動因。

　　此外，還有外在動因。

　　第四，“新公共管理運動”是被科技革命逼出來的。這主要是指電腦的普及，以及隨之而來的網絡化。網絡化把地球變小了。網絡化把地球變平了。什么事情都是“一桿子到底”了。世界上任何一個地方出了什么事，幾分鐘后全世界都可以知道。

　　第五，“新公共管理運動”是被經濟全球化逼出來的。經濟全球化對參與的國家來講，是競爭的激烈化。你在區域化中是勝利者，在全球化中就未必了。怎么辦？唯一的辦法是提高國家競爭力,這里當然包括提高公共管理的水平，改革公共管理的制度和政策。

　　第六，“新公共管理運動”是被公共管理的對象逼出來的。公共管理的對象是現代人。現代人是地球人，現代人是被網絡一網打盡的網民。做好這種人都很難，管理好、服務好這種人更不容易。怎么辦？仍然是要改革、改造、改進公共管理。

　　二、“新公共管理運動”的主要內容

　　各國政府推進“新公共管理”的做法不盡相同，可是“新公共管理”的內容大體一樣。學者的論述也是大同小異。

　　奧斯本和蓋布勒在《重塑政府》一書中，把“新公共管理”概括為十個方面。目標是建立：(1)掌舵而不是劃槳的政府；(2)發揮社會組織作用的政府；(3)把競爭機制注入到服務中去的競爭性政府；(4)有作為而不循規蹈矩的政府；(5)處處講究效果的政府；(6)滿足顧客需要的政府；(7)廉潔的政府；(8)有遠見的政府；(9)注重分權的政府；(10)以市場為導向的政府。

　　今天，我在這里把一些學者的論述和概括，選擇幾點，搬出來與大家共享：

　　1、政府角色定位。新公共管理傾向于把決策制定(掌舵)和決策執行(劃槳)分離的體制。為了實現兩者分離，新公共管理主張通過民營化等形式，把公共服務的生產和提供交由市場和社會力量來承擔。而政府主要集中于掌舵性職能，如擬訂政策、建立適當的激勵機制、監督合同執行等,引導它們為實現公共利益的崇高目標服務。

　　2、專業化管理。新公共管理認為政府必須清楚自己在做什么，如何做和向誰負責。在政府中，管理型而不是專家型的人員應越來越多地擔任部門領導。因為在新公共管理者眼里，管理是一項需要技能的職能。

　　3、企業管理方法的引入。基于管理具有相通性這一認識，西方國家在行政改革的實踐中廣泛引進企業管理方法，并用企業管理理念來重構公共部門的組織文化。新公共管理中的項目預算、業績評估、戰略管理、顧客至上、產出控制、人力資源開發等主要源于私人部門的管理實踐，出現了公私部門管理在理論和方式上的融合。

　　4、績效管理。績效管理是在設定的公共服務績效目標的基礎上對公共部門提供公共服務的全過程進行跟蹤監測并做出系統的績效評估。內容主要包括服務質量、顧客滿意度、效率和成本收益等。公共部門的績效評估主要是以“3E”為標準，即經濟、效率和效益。

　　5、產出控制。用績效和計劃預算取代原有的預算制度。計劃預算是根據機構特定項目來進行資金分配，員工也變成了計劃預算的一部分。同時，戰略管理受到政府重視。這就意味著要明確組織使命并對其能否實現目標有所預期，還要了解組織與環境相適應的程度，組織在該環境中的優勢與不足，以及環境帶來的機遇和挑戰。這些技術通過產出與資源相結合才能更好地利用各種資源。

　　6、競爭引入。新公共管理主張用市場的力量來改造政府。在公共部門中引入市場機制，在公共部門和私人部門之間、公共部門機構之間展開競爭，提高公共物品及服務供給的效率。競爭機制的引入帶來了公共部門服務的市場檢驗、優勝劣汰的局面。

　　7、以顧客為中心。新公共管理把社會公眾視為政府的“顧客”，認為公共組織應以“顧客滿意”為宗旨。并且強調政府對顧客的有求必應；行政的可理解性與可接近程度；行政部門對顧客參與決策的公開程度是否存在補救措施，而且，整個經濟效率須依賴于公共部門在提供商品及服務時如何對顧客需求作出反應。

　　三、“新公共管理運動”的成效

　　二十年來，盡管“新公共管理運動”也受到各種指責和批評，但它還是像一股旋風，從現代政治理論的發源地英國，漸漸刮遍了大半個地球，成為西方公共行政領域的時代潮流。對今天的公共管理的理論和實踐，都產生了重大影響。

　　從理論上講，“新運動”打破了傳統公共行政理論的政治、行政二分法模式，引進公共選擇理論和新制度主義等方法。西方人做事大概總是愛考慮成本和收益，最后把這一套做法干脆也引入政府公共管理中來，令人耳目一新。

　　我們看這場運動對西方政府的公共管理實踐產生了哪些成效。

　　首先，這場政府改革運動，不同程度解決了發達國家面臨的財政危機和信任危機，提升了政府運作能力，回應了在全球化中保持國際競爭力的內在要求。具體體現為：(1)降低政府財政支出和行政成本。加拿大聯邦政府在1985年的財政赤字占GDP的8.5%。政府實施了一個計劃以重新獲得加拿大聯邦政府的財政主權，彌合財政分裂的狀況。他們在3年內消除了赤字，實現了連續6年的預算平衡。通過運用具有高度透明性和參與性的模式，政府實現了減少20%開支的目標。“新公共管理運動”在一定程度上達到了削減經費，降低成本，增強能力的行政目標。(2)確立了為顧客服務的嶄新行政理念。政府自覺地把管理職能定位在是管理的掌舵人而不是劃船者。這樣就超脫于具體事務之外，集中精力參與政府決策的制定，對一些能夠外包的公共事務，可以讓一些NGO機構去做。同時政府通過授權和分解責任，引入激勵機制，對人員實行聘任或合同制，大大緩和了政府內部管理的緊張，用成績來決定升遷去留，用市場的辦法來解決行政問題。這些都在一定程度上改變了西方國家公民對政府效率低下、機構臃腫、辦事拖沓的印象。

　　其次，“新公共管理運動”不僅在西方，也對包括東方在內的一些國家，提供了當代公共部門管理的新模式。這個模式也就是奧斯本在《改革政府》一書中所描繪的“企業化政府”的諸多特點。如在服務提供者之間展開競爭，把政府的控制權從官僚機構那里轉移到社區，授權給公民，把評估放在效果上而不是投入上，采用參與式的管理等。也就是彼得斯在《治理的未來》中提出的新的公共管理模式，即市場化政府、參與型政府和多元性政府。

　　這些概念和實踐，是人類自我管理歷史上的突破。在我們的印象中，一提行政管理，就會和官僚體制，和組織制度，和人事管理、財務行政和行政法規聯系起來。這股新運動為我們帶來了嶄新的理念和創新的實踐，它把新制度主義經濟學、公共選擇理論，乃至管理科學和政策研究，還有社會學、政治學等學科的一些重要概念、理論、原理和技術、方法等引入公共管理中，為人類管理文明的歷史涂了一筆重彩。

　　第三、在政府部門內部的管理體制的改革上，也做了積極有效的探索。比如，它克服了原官僚體制下對公共物品的壟斷或管制供給的做法，而是采取分權和權力下放，實行組織機構變革和人事制度改革，改善了公共管理機構的形象對人員的管理。

　　建設優質政府。主要內容包括：建立“一站式政務超市”；了解民眾對政府服務的需求和期待；根據公民的建議來改善官僚機構的組織和行為；公開政府的服務標準；以標準來衡量績效；因人設崗；培訓政府雇員為客戶服務的理念，制定根據服務標準的完成情況為核心的內部獎勵制度。1998年，澳大利亞政府重組了涉及7千多個服務對象的78個不同的社會服務項目。

　　應對信息社會的廣泛需求，建立電子政府。聯合國的調查表明世界上有89%的政府利用互聯網來傳遞信息。信息技術可以在幫助政府更好地服務民眾的同時節省交易成本，還可以增加政府的透明度以抑制腐敗。美國所有的聯邦法律都須經公開討論。幾年前美國農業部將有機農場法案的意見稿放到網上，供農場主、環保主義者和各界人士討論。通過電腦，公民就可以實現自己的民主權利了。農業部因此獲得了美國政府創新獎。

　　四、“新公共管理運動”對中國政府改革的啟示

　　中國的改革首先是總結自己的經驗，依靠自己的摸索。我們在三十年的改革開放中也確實積累了不少經驗。但是積極向別國學習，借鑒發達國家在市場經濟和信息社會環境下是如何進行公共管理和政府改革的，對我們建設市場經濟條件下靈活、高效、廉潔的政府，處理好政府與市場、政府與企業、企業與社會的關系，不無益處。

　　我們主要從人、財、事三個方面，談談這一運動對我們的啟示。

　　第一，先談事的方面。不管是計劃經濟還是市場經濟時期，中國政府面臨著諸多的建設國家、發展經濟等重大任務，一直是緊張而又忙碌地操持著政治、經濟、社會諸多方面的事務。始終處于中心的位置，但也產生了很多問題。比如政府包攬的事務太多，直接管理企業，條塊的職能相互交叉分割等。一些問題在市場經濟環境下也沒有理順，比如政府在轉變職能方面，一直是堅持計劃經濟環境下壟斷公共物品供給的做法，沒有能盡快建成市場經濟條件下靈活高效的政府管理體制。所以，從新中國成立到現今，僅僅是大的機構改革中國政府就開展了不下七八次，這還不算地方政府進行的規模較小的機構調整。這方面的經驗教訓一總結一對比，就會發現政府機構改革不僅僅是機構的撤并和人員的裁減，而是徹底轉變政府職能。

　　從這個意義上來講，可以借鑒“新公共管理運動”的經驗。可以考慮將部分公共服務的職能轉交給社會和企業，讓其他公共機構、中介組織、社會團體和企業參與到公共物品的供給和服務中來。政府明確自己的定位，即只充當“掌舵”而非“劃槳”的角色。建設服務型政府的實質就是要以人為本，執政為民。這不僅需要轉變政府職能，而且對于必須由政府承擔的職能和負責提供的公共服務，也必須強調社會公眾至上，以效率、服務、責任和社會公眾的滿意程度為公共行政績效的評價指標，以較低的成本來提供最有效的服務。

　　為此，必須做到：一是政府理念的創新。應更好地適應經濟市場化、國際化、多元化的要求，在和諧中求發展。二是政府職能的創新。以實施行政許可法為契機，按照公民和法人自主決定優先、市場競爭優先、社會自律優先的“三優先”原則，切實解決好政府職能的越位、缺位、錯位問題。三是政府機制的創新。把一些科學的企業管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領域，促進政府工作效率的提高。

　　第二，財務方面。我想“新公共管理運動”對我們也有所啟發。西方人有限制政府財務沖動的習慣和文化，表現在公共管理中，就是把政府行政也當成公司來考核，把成本效益的思維方式引入到公共產品的供給上。東方人在

傳統文化上講，凡事依賴政府，政府的權力很大，花錢也沒有監督，表現在公共事務上，就是把企業也當成政府來辦。盡管現代政府的財政支出都要經過人代會的財經預算，可是真正監督起來也是很難。

　　“新公共管理運動”的一個重要啟示，用句通俗一點的話講，就是把政府的運作當成企業來對待，講究成本和效益，引入競爭機制。我們講“政府再造”，怎么再造？就是用市場力量來提高政府的工作效率，遏制住政府大手大腳花錢的習慣。把那些不必要的形象工程、面子工程拿下來。在公共物品的供給上采用諸如合同承包、代理制、拍賣、招標等市場辦法或準市場辦法，確立節約成本、提高效益的激勵機制，可以最大程度地約束政府的財務沖動，把納稅人的錢用在最有效益的地方。開放一些公共服務的市場，如實行“政府業務合同出租”、“競爭性招標”，在一定范圍內允許和鼓勵私營部門進入提供公共服務的領域。例如在具有自然壟斷性質的電信、電力、鐵路運輸、自來水和燃氣供應等基礎設施產業中便可以進行這些方面的改革。這有利于形成公共服務供給的競爭機制，提高公共服務的有效供給，從而產生更好的經濟效益和社會效益。

　　現在，很多地方政府正在試圖通過這種被稱為“政府再造”的工程，力圖扭轉20多年來在經濟高增長的同時政府提供公共產品和服務能力不斷下降的尷尬，其中最普遍的就是公共事業單位的市場化改革。但時至今天，如何再造政府的公共服務職能，降低公共服務成本的同時又提高公共服務質量，依然是個巨大的現實難題。我想只能是提高政府的公共服務水平，把計劃體制下養成的那種政府和社會的關系轉到管理與服務的角色上來。

　　建立新型的政府和社會關系，大力發展和培育社會力量，增強社會自治能力，政府由過去的官僚機構真正變成公共服務的管理機構。在這些方面，“新公共管理運動”對我們建設市場經濟條件下的高效政府是有其借鑒意義的。

　　最后說一說人的問題。既然引入競爭機制，那么，在人事管理上必然會出現一個改革。我們的干部管理制度現在還是沿用計劃體制下的那套老辦法。現在已經遠遠不能適應市場經濟的需要。必須推進干部人事制度的改革。但是人的問題又是個棘手問題。在這方面，“新公共管理運動”也可以給我們提供有益啟示。“新管理運動”推崇彈性人事制度，一改過去在西方也盛行的文官終身制，加強了在人員錄用、任期、管理上的靈活性，主張采用私營部門的制度按業績獎勵考核的做法。這些已經影響到我國的一些部門。在國有大中型企業中，國資委也已經采用這種辦法開始錄用考核高管干部，正在逐步地從以物為本向以人為本轉變。這一步現在還沒有深入到行政部門。應該認識到這是一個趨勢。

　　在這方面還有一個問題。上世紀90年代我們學習

公務員制度，剛學了半拉，剛剛確立了公務員只要不犯錯誤，就可以終身永業。是否現在又要改回去？建議這個問題經過充分討論，以人事立法的形式確立下來，以保證人事制度的規范化。在這里只是提一下，就不多講了。