欄目主持本報(bào)評論員 王梓

　　對于土地改革的方向選擇有兩派觀點(diǎn)：一個(gè)認(rèn)為如果不從《憲法》上修改基本土地制度，其它細(xì)枝末節(jié)的技術(shù)性改革都不會有理想的效果，土地所有制還是應(yīng)該改革；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地是否私有并不重要，在國有和集體所有的大框架下，我們?nèi)阅茏龀龊芏喔倪M(jìn)，達(dá)到自由交易的有益效果。公有還是私有？對于中國現(xiàn)階段而言，切實(shí)可行的所有制方式是什么？土地制度下一步的改革方向在哪里？繼上期中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會的關(guān)于土地流轉(zhuǎn)制度改革的內(nèi)部座談會，我們又梳理了中國土地學(xué)會副理事長黃小虎、中國政法大學(xué)教授李曙光、哈佛大學(xué)肯尼迪學(xué)院研究員劉向民、中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英、北京大學(xué)法學(xué)院房地產(chǎn)法研究中心主任樓建波、華遠(yuǎn)集團(tuán)總裁任志強(qiáng)的發(fā)言。是為21世紀(jì)北京圓桌第154期。

　　本報(bào)評論員 周慧蘭 北京報(bào)道

　　任何一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策都可從效率和公正兩個(gè)目標(biāo)進(jìn)行評價(jià)，如果按這個(gè)觀點(diǎn)評價(jià)我國現(xiàn)在的土地政策，可以說我們土地政策并不那么成功。

　　土地問題關(guān)鍵是土地產(chǎn)權(quán)的初始界定與再界定，界定清楚以后，就是土地法、

物權(quán)法與憲法的改革與法律確認(rèn)問題。

　　主持人(樊綱)：在我國未來土地制度改革的方向性選擇上，出現(xiàn)了“公有”與“私有”的爭論，對中國現(xiàn)階段而言，比較切實(shí)可行的所有制方式是什么？

　　樓建波：我認(rèn)為，公有制對土地利用是比較有效率的。我在英國呆了9年，看到一個(gè)奇怪的現(xiàn)象，一條很寬的馬路，由于一戶人家不愿搬，就要分成兩條路。現(xiàn)在如果突然把公有變成私有，那是很浪費(fèi)，很不考慮成本的變革方法。

　　集體土地問題不在于土地本身，而在于城鄉(xiāng)分離。集體土地的價(jià)格補(bǔ)償有三個(gè)不易實(shí)施的原因：一、我們沒有集體土地所有權(quán)市場，也就很難定市場價(jià)格；二、是按照原來的農(nóng)業(yè)用途補(bǔ)償，還是按照新使用的土地補(bǔ)償？若按照農(nóng)業(yè)用途補(bǔ)償，那市場價(jià)格就沒有什么意義。按新用途補(bǔ)償，如果這塊地做高爾夫球場，補(bǔ)償就多一點(diǎn)，如果建一個(gè)公園，補(bǔ)償就低一點(diǎn)，那是在制造新的不公平；三、不光要考慮城市郊區(qū)的農(nóng)民，還要考慮遠(yuǎn)郊的農(nóng)民，我認(rèn)為，應(yīng)該重安置、輕補(bǔ)償。

　　劉向民：我個(gè)人認(rèn)為不管是堅(jiān)持徹底的所有制改革，還是堅(jiān)持在國有框架內(nèi)漸進(jìn)改良，其實(shí)都不否認(rèn)根本性的東西，即我們還是希望實(shí)質(zhì)上的所有制改進(jìn)。即使所有權(quán)可以叫國有或集體所有，但權(quán)利的實(shí)質(zhì)是具體到個(gè)體(包括自然人、法人和其它組織)的，使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)仍然是完全市場化和落實(shí)到個(gè)體的。我認(rèn)為有意義的探討是在現(xiàn)有的制度框架下，如何將使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)落到實(shí)處，在這個(gè)基礎(chǔ)上，是否國有或私有，在短期內(nèi)也許并不重要。香港的土地名義上也是國有，為什么不影響實(shí)際的使用效率？因?yàn)槭褂脵?quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)是實(shí)質(zhì)上市場化和落實(shí)到個(gè)體，這種模式對將來特別是短期內(nèi)的改革都會有所借鑒。

　　在目前的制度框架下，我認(rèn)為矛盾最多的還是農(nóng)村土地問題。農(nóng)村土地如何充分實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)權(quán)利？現(xiàn)在集體所有制的問題實(shí)際上還是所有者缺位，集體代替了它背后的個(gè)人，個(gè)人利益被集體干部所操縱。事實(shí)上，現(xiàn)有的土地承包法和物權(quán)法都規(guī)定了承包權(quán)證和承包權(quán)的登記制度。如何以此為基礎(chǔ)，使承包權(quán)可自由交易、完全市場化，讓權(quán)證流通起來，是下一步應(yīng)該認(rèn)真研究的問題。

　　在一個(gè)理想的法治國家，公有、私有也許確實(shí)關(guān)系不大，因?yàn)椴还苁枪�有�?quán)還是私有權(quán)都受到很好的保障。集體所有制雖然所有權(quán)屬于集體，但如果使用權(quán)可以交易，那么所有具體的收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和處分權(quán)(如抵押權(quán))，除了名義所有權(quán)以外的所有權(quán)屬都能落到實(shí)處，這就是所有權(quán)的實(shí)質(zhì)改進(jìn)。而在我國，法律保障的缺失和交易上的過多限制是一個(gè)突出問題。

　　主持人：對于現(xiàn)行的土地政策和征地制度中存在的問題，下一步的改革方向是什么？

　　黨國英：任何一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策都可從效率和公正兩個(gè)目標(biāo)進(jìn)行評價(jià)，如果按這個(gè)觀點(diǎn)評價(jià)我國現(xiàn)在的土地政策，可以說我們土地政策并不那么成功。

　　先看效率目標(biāo)。現(xiàn)在城市建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地共30多萬平方公里，按平均1平方公里住1萬人，就是30多億人。若按住宅區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)容積率，容納的人就更多。但實(shí)際上我們30萬平方公里上只住了13億人。農(nóng)村的非農(nóng)建設(shè)用地已經(jīng)超過16萬平方公里，但在這樣大的面積上也只有常住人口7.3億。可見土地浪費(fèi)很大。

　　我們了解到，農(nóng)村的住房空置率大約在30%。農(nóng)民蓋房的資金——打工收入加上其它渠道資金，每年有七八千億。但是，蓋了房之后，很多沒有人住。另一方面，農(nóng)民蓋房之后，地方政府的配套資金可能也在1000億左右。從效率上說，這對土地資源本身和資本的浪費(fèi)都很大。

　　再看公正目標(biāo)。農(nóng)民對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的凈貢獻(xiàn)(未取報(bào)酬的貢獻(xiàn))到底有多大？過去僅僅注意農(nóng)民在納稅、農(nóng)產(chǎn)品交易和勞務(wù)方面的貢獻(xiàn)，但對經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)最大的方面是土地。建國后很長時(shí)期，國家建設(shè)是無償獲取農(nóng)民土地的。改革開放后逐步有了土地補(bǔ)償費(fèi)，農(nóng)民實(shí)際得到的補(bǔ)償目前也不到1萬億。我用一種方法估算，認(rèn)為農(nóng)民應(yīng)該獲得的補(bǔ)償總額應(yīng)該大大超過此數(shù)。所以，在這個(gè)問題上農(nóng)民并沒有享受到公正的權(quán)益。另一個(gè)不公正是土地最終使用價(jià)格的分配問題，農(nóng)民所得和

房地產(chǎn)老板所得有天壤之別。

　　土地改革的總思路應(yīng)當(dāng)是“放開產(chǎn)權(quán)，管住規(guī)劃”。可以考慮實(shí)行多元化的土地所有制。例如，農(nóng)業(yè)用地實(shí)行“永包制”，宅基地實(shí)行私有制。還可以設(shè)法使所有權(quán)“名義化”，使“使用權(quán)”有實(shí)際意義。許多國家實(shí)行土地私有制，但法律對私有權(quán)有很多限制；私有權(quán)不能被濫用。有約束的私有權(quán)沒有那么可怕。

　　樓建波：我認(rèn)為應(yīng)從制度層面做些事情：

　　第一，完善登記制度。現(xiàn)在城市近郊的農(nóng)村宅基地是登記的，但偏遠(yuǎn)的地方?jīng)]有登記。

　　第二，在登記制度還不完善的時(shí)候，要讓承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，我覺得是不太成熟的。中國土地制度改革有一條很清楚的線，1982年恢復(fù)城市房地產(chǎn)登記，1986年土地管理法出臺，全國開始恢復(fù)土地登記，然后才有1988年的土地使用權(quán)的出讓。所以全國范圍內(nèi)的宅基地和承包經(jīng)營權(quán)的登記，是可以做的。農(nóng)村宅基地、集體建設(shè)用地不能流轉(zhuǎn)的原因主要是對基本農(nóng)田的保護(hù)，我們畢竟有18億畝的紅線在那里。如果規(guī)劃不明確，允許宅基地轉(zhuǎn)讓，而且轉(zhuǎn)讓了以后不準(zhǔn)再申請，那么農(nóng)民的基本生活將會沒有保障，流轉(zhuǎn)也會受到限制。

　　第三，可以把一些權(quán)力細(xì)化。公有和私有的爭議不僅要考慮質(zhì)上的規(guī)定，還要考慮量。當(dāng)所有權(quán)本身不能突破時(shí)，實(shí)際上可以創(chuàng)造出土地使用權(quán)，用替代性的權(quán)利來轉(zhuǎn)讓。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)質(zhì)不在于讓農(nóng)民有所有權(quán)，只要承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)細(xì)化并可以轉(zhuǎn)讓，改革的目的也是能夠慢慢達(dá)到的。

　　李曙光：關(guān)于下一步土地改革的方向，我認(rèn)為：

　　首先解決土地的統(tǒng)一國有問題，我不認(rèn)為存在所謂的集體所有土地，集體所有實(shí)際上就是國有。在這個(gè)前提下，國有土地應(yīng)該進(jìn)行分雙層所有的改革，即承認(rèn)中央政府和地方政府有各自所有的土地。

　　其次，在上述基礎(chǔ)上，對土地用途作更細(xì)致的分類，農(nóng)業(yè)耕地、國防用地、文化遺產(chǎn)等土地由國家劃出紅線，誰都不準(zhǔn)改變用途。地方土地的使用應(yīng)當(dāng)通過人民代表大會來進(jìn)行考慮，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)劃與土地使用的法制化、長遠(yuǎn)化。在國外很多國家，做城市規(guī)劃就是通過地方立法，不能換一屆政府換一個(gè)規(guī)劃。

　　再次，解決國有化的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)問題。原來集體所有的土地也要分兩層解決，農(nóng)用地大都實(shí)行國有化，建設(shè)用地和未規(guī)定土地使用用途的土地可以部分地方化或允許流轉(zhuǎn)。中央政府所有的地，有的可以流轉(zhuǎn)，有的不允許流轉(zhuǎn)；地方所有的土地特別是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)；非國有的、城市的、區(qū)域的可以流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)與控制權(quán)的轉(zhuǎn)移不可怕，所有人完全可以通過設(shè)定一定的先決條件來限制土地低效與無效的流轉(zhuǎn)和使用。

　　土地問題關(guān)鍵是土地產(chǎn)權(quán)的初始界定與再界定，界定清楚以后，就是土地法、物權(quán)法與憲法的改革與法律確認(rèn)問題。

　　我不反對現(xiàn)階段土地的替代性所有權(quán)改革，但要認(rèn)識到：替代性所有權(quán)的實(shí)質(zhì)是從國家所有權(quán)分權(quán)；其交易具不完備性，沒有穩(wěn)定預(yù)期，交易費(fèi)用高；替代性所有權(quán)也得作細(xì)化的初始界定；它與替代性股權(quán)一樣最終應(yīng)通過建立交易市場來實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)。因此，交易程序與交易場所問題很重要。

　　劉向民：目前征地制度有一個(gè)很大的問題，除了程序正義的缺失，實(shí)體正義也缺失。征地必須以公共利益為基礎(chǔ)，而我們現(xiàn)在很多征地行為是沒有公共利益規(guī)范的，背后實(shí)際上是商業(yè)利益和私人利益。

　　要把征地權(quán)力規(guī)范化和法治化，首先要有一個(gè)公共利益的清楚規(guī)范，要用其限制政府的征地權(quán)。不少人認(rèn)為，公共土地所有制在短期內(nèi)可能是一個(gè)好的安排，但這只在某一方面可能是好的，因?yàn)檎�府使用土地的成本降低了，征地容易了。但對整個(gè)社會、老百姓未必是最好的安排。所以征地制度一定要把公共利益落到實(shí)處，在程序和實(shí)體上切實(shí)保護(hù)好公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

　　我基本上同意放開集體土地進(jìn)入市場，最好建設(shè)用地在短期內(nèi)進(jìn)入一級市場，而不是由國家壟斷。應(yīng)直接讓村集體、農(nóng)民和

開發(fā)商進(jìn)行交易。大部分到農(nóng)村地區(qū)征地的行為都屬于私人經(jīng)濟(jì)開發(fā)的行為，為何不讓開發(fā)商直接去跟村集體、農(nóng)民打交道？還要其他中間環(huán)節(jié)從中插一杠，既增加成本，又容易造成貪污腐敗。只要符合用途規(guī)劃，或經(jīng)過合法程序改變了用途規(guī)劃，集體土地應(yīng)和城市土地一樣直接進(jìn)入市場交易。在土地的交易問題上，我們要做到同地同權(quán)。同時(shí)，要讓農(nóng)民，而不是村集體或政府，直接享有絕大部分的土地轉(zhuǎn)讓和征地收益。

　　任志強(qiáng)：征地收益應(yīng)該由地方和中央分成，因?yàn)榈厥窃诘胤剑�地方政府要提供公共設(shè)施。現(xiàn)在，二次交易出現(xiàn)了問題，才會有宅基地轉(zhuǎn)讓、小產(chǎn)權(quán)房等問題。

　　憲法規(guī)定農(nóng)村土地可以依法轉(zhuǎn)讓，那么小產(chǎn)權(quán)房不合法只是因?yàn)闆]有一個(gè)法來保障它的交易。那么，如果不解決憲法問題，宅基地問題就成了糊涂帳，道理就在于宅基地是不花錢的，農(nóng)民可以任意申請，土地制度就反過來影響了房地產(chǎn)。進(jìn)城打工的農(nóng)民在農(nóng)村都有宅基地，我們卻還要給他提供住房，而建設(shè)部還要求廉租房要保證農(nóng)民工的利益，實(shí)際上農(nóng)民是得兩份土地，這樣，土地資源永遠(yuǎn)是不夠的。根子不在農(nóng)民，外國農(nóng)村的土地是可以流轉(zhuǎn)的，流轉(zhuǎn)的錢可以解決保障、就業(yè)和住房。深圳用公共福利、社會保障進(jìn)行交換，把土地變成國有，可以任意拍賣，農(nóng)民都成了城市居民，沒有耕地問題。在現(xiàn)行的條件下，只有先城市化，解決土地問題，然后才能有后工業(yè)化。

　　黃小虎：我對土地問題的思路，主要可概括為三點(diǎn)：

　　第一，規(guī)劃要嚴(yán)。在國外，城市規(guī)劃、自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃等實(shí)際上都是土地規(guī)劃，在我國卻是部門分割，分頭規(guī)劃，分頭調(diào)查，數(shù)據(jù)對不上就再搞二次、三次調(diào)查，不知浪費(fèi)了多少錢財(cái)、人力和物力。

　　土地規(guī)劃的問題是在原有的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略——東部率先、西部開發(fā)、東北崛起、中部振興下，指標(biāo)分解“一刀切”。對發(fā)展理解就是增長，核心指標(biāo)是GDP，這樣必然造成你追我趕、齊頭并進(jìn)，國家的目標(biāo)落不了地。而編制主體功能區(qū)規(guī)劃可以破解這個(gè)難題，區(qū)分優(yōu)化發(fā)展、重點(diǎn)發(fā)展、限制發(fā)展、禁止發(fā)展，有的地方以增長為主，有的地方以保護(hù)為主，土地規(guī)劃區(qū)別對待。當(dāng)然，主體功能區(qū)規(guī)劃不能取代國土規(guī)劃，它只是其中的一個(gè)組成部分。

　　第二，現(xiàn)在的產(chǎn)權(quán)保護(hù)落實(shí)不到位，主要原因是多頭登記：房產(chǎn)、林業(yè)、地皮、草場分別登記，產(chǎn)權(quán)保護(hù)被虛化。統(tǒng)一登記是亟待解決的問題。

　　第二個(gè)問題是權(quán)利要平等。國家可以壟斷城市土地一級市場，但對集體土地，只能限制用途，不能禁止它進(jìn)入市場。集體土地和國有土地在服從規(guī)劃和進(jìn)入市場問題上應(yīng)該享有同等權(quán)利。好比過去的農(nóng)產(chǎn)品黑市，讓它合法、公開了，才有現(xiàn)在的規(guī)范管理。至于征地補(bǔ)償，可以考慮按照集體建設(shè)用地的地價(jià)來支付，而不需要按照城市地價(jià)來補(bǔ)償。

　　第三，地租、地價(jià)應(yīng)當(dāng)靈活。1990年代初我們探討土地有償使用時(shí)，至少有四種方式，出讓、短租制(不用一次支付幾十年的地租，而是分期支付，這種形式特別適合工業(yè)企業(yè))、針對股份制改造的土地使用權(quán)作價(jià)入股、針對國有大中型企業(yè)的土地資本金掛帳。1998和1999年，實(shí)行年租制的土地宗數(shù)和面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于出讓。但到了2000年，提出“一律招拍掛”，年租制、入股、資本金掛帳就通通萎縮了。很多重點(diǎn)項(xiàng)目無人競爭，只是“走過場”。

　　年租制還存在一個(gè)法律障礙，法學(xué)家把它界定為債權(quán)，因而土地不能抵押。但我想，抵押是一種商業(yè)行為，即使政府規(guī)定允許抵押，銀行也需要做資信調(diào)查。所以只要銀行的風(fēng)險(xiǎn)評估沒問題，就應(yīng)該可以抵押。農(nóng)地承包法取得了突破，承包經(jīng)營權(quán)被定為物權(quán)。按理，城市土地年租制也應(yīng)跟進(jìn)，爭取物權(quán)地位。還有工業(yè)最低價(jià)，現(xiàn)在的做法是把全國的土地劃成若干等，企業(yè)用地符合哪一等就交哪一等的錢。但各地情況差別很大，一些邊遠(yuǎn)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施都要企業(yè)自己搞，還要按北京定的等級收錢，使企業(yè)負(fù)擔(dān)過重。應(yīng)該總體上確定個(gè)原則，由各地從實(shí)際出發(fā)，給基層適當(dāng)?shù)淖杂闪坎脵?quán)。總之，要打破地租、地價(jià)問題上的僵化局面。