本報評論員 王 梓 主持 本報評論員 周慧蘭 代 忘 整理

　　上世紀八十年代，土地的市場化改革正式拉開帷幕，土地有償轉讓成為市場化改革的重要構成。

　　1982年，深圳特區開始按城市土地等級不同收取不同標準的使用費；1987年深圳率先試行土地使用有償出讓，揭開了國有土地使用制度改革的序幕；1993年十四屆三中全會決定把土地使用制度的改革作為整個經濟體制改革的重要組成部分，通過市場配置土地的范圍不斷擴大，實行土地使用權有償、有限期出讓已擴展至全國各地；2002年國土資源部簽發11號文件《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，叫停已沿用多年的土地協議出讓方式，實行招標、拍賣或者掛牌方式進行交易……

　　土地交易是一個復雜、敏感且緊迫的現實問題。在農村土地集體所有、家庭經營的模式下，農村集體土地直接入市的閘門尚未完全打開。土地供求嚴重失衡：擁有征地權的地方政府同時擁有土地一級市場的壟斷權，壟斷市場形式下的土地很難滿足工業化尤其是住房市場化的需求。這一方面帶來了土地一級市場在地方財政等利益驅動下節節攀高，另一方面也帶來了土地“農轉非”的過程中，對農民的利益補償難題。土地改革也不得不在兩難間承受尷尬：進一步，18億畝耕地紅線不能破；退一步，工業化、城市化進程不可擋。

　　由此，我們亟待解決這樣的問題：擱置所有權問題，土地交易改革能否推進？如何在公共利益和農民權益之間求解？更直接的問題是，如何改進土地交易，實現“同地、同價、同權”？小產權已經“存在”，是否可以實現交易的合理？10月20日，在本報和東風日合辦的“天籟之音·巔峰對話”第六場圓桌討論上，民商法學家江平、

清華大學教授秦暉、國家發改委國土開發與區域經濟研究所所長肖金成、北京天則經濟研究所所長盛洪就以上問題進行了深入的探討，是為北京圓桌第152期。

　　土地所有權之尷尬

　　《21世紀》：土地問題的核心之一是所有權與使用權的問題。特別在農村土地制度方面，究竟應該如何理解集體土地所有制？怎樣在城市化進程中既能夠保護土地所有者與使用者的利益，又能保證土地的供應與使用效率？

　　秦暉：我們現在的土地制度有一些矛盾，一個最主要的原因就是在土地問題的基本概念非常難以界定。

　　其實，拋開各種術語游戲，土地問題的實質是不難理解的。無論如何，我們的土地并不是無主的。它的處置權(無論叫所有權還是叫使用權)總得有人掌握著。有人說我們的農村土地是“集體所有制”。但各市場經濟國家民法體系關于產權的規定中并無“集體所有制”提法。這是因為：世界上從來沒有非官非民的“集體”，如果老百姓根據結社權自由結成民間性集體，例如農會、民間合作社和股份公司，那就是私有制(西語private本來就有“民間的”、“非官方的”之意，并不僅指個人或自然人所有，企業法人與社團法人也可以成為private性質的權利主體)。而如果是身份性或強制性的官辦“集體”，例如人民公社，那就是官府所有的一種形式。

　　土地問題核心之一是農民集體所有的權利無法得到保障。首先，農民組成和退出權利無法得到保障。如果這個集體不是大家自由組合和退出的，參加這個集體的所有人就等于沒有權利。集體的權利從何而來？

　　1996年我在東南沿海的一個省份，他們搞鄉鎮企業改制，改制之后一律叫股份制企業，一個地方將“股份制”定義為“兩人以上合辦的企業，其性質為勞動集體所有制”。我問夫妻店算是集體所有制嗎？他說兩人以上不含同一家庭的兩個人，比如說兩口子就不算。我又問如果離婚了算不算？他想了半天說，如果按照這個規定就算。本來集體所有制是為了大家合作互助，兩個人結婚的時候不算集體所有制，離婚了倒算集體所有制度了。這還是什么合作互助？這就把很多人從道理上搞糊涂了。如果自愿搞合作制、搞股份制，沒有人會來反對你。我覺得土地問題最根本的不是公有制、私有制的問題，而是農民或與土地相關的人到底有多少自主權的問題。

　　提到自主權就想到了所有權與使用權或者叫承包經營權，一般的說法是我們國家農村土地所有權歸集體，使用權歸農戶。但使用權歸農戶這件事，從哪里可以得到證明呢？僅僅是農戶種土地嗎？權利是什么？就是可以做也可以不做某事。一個人做某事并不見得就等于有做某事的權利，就像自由人可以不結婚，但自由人是有婚姻權的，但奴隸制度下，奴隸可以奉主人之命結婚，卻未必就有婚姻權一樣。

　　現在究竟有誰能回答農民的使用權到底起不起作用？我們的憲法上有一條規定說，土地經營期限是30年,下面又有一個說法，在此期限內可以進行適當調整。于是，大部分人解釋所謂30年的經營期限時說，那是指土地承包制度30年不變,但是，具體擁有哪塊土地的年限是可變的。如果這樣，所謂使用權體現在什么地方呢？中國的土地交易非常活躍，但是從晚清到民國，占土地交易絕大部分的都是佃權的交易，原因是當時佃權得到保障，在租佃期內地主是不可以隨意撤佃的，這不是個新制度。農民很珍惜土地，在農村絕賣土地的很少，大部分是活賣。

　　我不是要鼓吹土地私有制，所有權是可以公有的，但是從農民那里拿地，就要做交易，不買使用權就沒有使用權，至少使用權在佃期未滿前不能撤佃。所有權不給農民，使用權給農民，也存在交易。現在的問題是：第一，針對土地的公權力制約問題沒有很好解決；第二，某些集團的利益擴大問題沒有很好解決。在這種條件下，不管規定公有和私有都很難避免地權關系的壟斷。

　　肖金成：農村土地集體所有制一些需要解決的問題：多元所有權主體導致產權不清晰，影響市場交易和流轉。農村之所以實行集體所有，是人民公社時期對所有權做的界定。后來人民公社轉化為鄉，生產大隊轉化為村，生產隊轉為村民小組，現在集體土地所有權到底由誰來行使？不清楚。所以，鄉里有所有權，村委會也認為有所有權，村民小組也認為有所有權，法律沒有界定。現在土地征用都要支付補償費用，這筆征地費到底由誰來支配？村委會、鄉政府甚至縣政府都要分割利益，他們都希望獲得土地轉讓的收益。而在征收過程中，農民得到很小一部分，農民的利益受到了最大的傷害，因為他沒有所有權，只有承包權。

　　集體所有權到底是什么？《土地管理法》、《土地承包法》規定：集體應當將土地無條件地承包給農民，不能從中獲益，所以集體所有權實際上是虛化的。如果說土地歸集體成員所有，這不是公有制，是共有制。所以農村不存在真正的集體所有制，其所有權是虛化的。土地的二元制影響土地的資源利用和交易，而且是目前土地問題的一個根源。

　　我個人認為土地改革的方向是要變二元體制為一元體制。為土地交易提供基礎條件，沒有農村土地所有制的轉變，土地交易是很難進行的。我的觀點很明確，就是農村土地應和城市土地一樣實行國有化，然后通過法律程序將土地使用權交給農民。使用權可轉讓、可抵押、可繼承，但不得隨意轉變用途。應把使用權轉讓同社會保障制度聯系起來，就是說未建立社會保障制度的地區和沒有解決生活保障的家庭使用權轉讓應受到限制。同時，使用權的行使必須符合規劃，不能損害公共利益。這就是所有權和使用權本質上不同的地方。

　　盛洪：提到產權制度大家第一印象是要有排他性，其實產權還有一個重要特性就是可交易性。土地產權歸誰并不重要，只要可以交易。有人提出質疑，土地產權自由交易會減少耕地。我認為不會。

　　自由交易的一個重要結果就是改變用途。現在而言，最主要的就是把土地從農業用途變為城市用途。而城市最重要的特點是聚集性，“聚集性”的意思很簡單，人越多，交易費用越低，市場價值越高，城市土地越有價值，人們越愿意聚集在城市里。為什么北京、上海、深圳的土地這么貴，是因為我們大家擠在這里。聚集就是較多的人擠在較小的土地上，所以城市比農村更節約土地。假如我們自由交易土地，實際上在總體數量上并不會減少耕地。

　　根據國土資源部的信息，我國城市人均用地133平方米，農村人均村莊用地218平方米。這意味著，每當一個農村人轉變為城里人，將節約75平方米土地。按2004年的人口數字，如果我國的城市化率達到70%，假定人口不再增長，還要有15287萬人從農村遷到城市，這需要新增約2萬平方公里的城市面積；但同時會在農村減少3.3萬平方公里村莊用地面積。導致的結果是，我們會凈增土地1.3萬平方公里。更何況，由于土地產權自由交易會使農業用途的土地轉變為城市用途的土地時的價格大幅上漲，會提高城市土地利用效率，使城市人均用地面積減少，也會節約出大量土地。如果城市人均用地面積從現在的133平方米減少到100平方米，在城市化率在70%的水平上，全國將會節約土地約3萬平方公里。

　　所以無論從微觀經濟機理還是宏觀總量數字來看，一旦我們實行土地產權自由交易，都不可能使耕地大幅度減少，反而會增加。道理很簡單，城市就是一種節約土地的制度。

　　《21世紀》：提到土地改革與試點，很多人都知道1978年安徽小崗村18戶農民的突破性行動，最終實現了中國農村土地制度從單純集體所有向集體所有、家庭經營的兩權分離模式轉變。之后一個重大的突破發生在深圳，1987年9月，深圳率先試行土地使用有償出讓，由此打破了土地長期無償、無限期、無流動、單一行政手段的劃撥制度，創立了以市場手段配置土地的新制度。今年也可謂是土地市場化改革的20周年。江老師怎么看現在土地制度變革在法律上遇到的一些問題？

　　江平：大家都知道土地和房子的問題是《物權法》立法中最難的問題，土地問題,特別是在農村土地與上面的房屋問題上，立法與現實是最矛盾的，要么是立法嚴重脫離現實，立法太超前、太理想化；要么是人們缺乏法治觀念,不遵守法律，法律缺乏權威性。立法和現實有這么大的差距，怎么辦？我認為應從三個方面來思考。

　　第一，立法應該考慮改革的現實需要。《物權法》雖然沒有就土地和房屋的改革問題做一些超前的規定，卻也把原來草案中阻礙改革的內容刪除了，給改革留了空間。

　　第二，中國的土地問題，尤其是農村土地問題比較敏感,它涉及到穩定等一系列問題，所以在立法過程中提出先從試點開始的思想，但這又面臨著試點與法律的沖突。其實農村土地問題，包括土地建設使用權、承包經營土地、宅基地等都是城鄉一體化過程中出現的基本問題,應該通過城鄉一體化的綜合試點來統籌解決土地問題。

　　讓一些地方先搞試點是有道理的，但試點怎么辦？試點與立法有什么矛盾？試點弄不好就會突破法律，現在重慶、成都實際上已經突破了《農村土地承包法》，試點一方面要突破法律，一方面又要做到合法，在法律許可的范圍內運行，這是很大的挑戰。

　　第三，從現在的土地問題來看，應當強調千萬不要在法律制度上一刀切。因為中國各地很不一樣，發達地區與不發達地區城市周邊的土地和房屋的情況也不一樣，中國給予地方立法的自主性非常強。如何讓地方真正按照地方的權限做，也必須要試點，必須符合地方特點。

　　總之，第一，農村土地經營需要規劃，這是方向。第二，農村集體土地與城市土地要享有平等的出讓和轉讓權。第三，農民宅基地應該按照城鄉一體化進行市場改革和試點，這是一個很復雜的系統工程。

　　交易先于產權？

　　《21世紀》：土地交易確實有很多好處，但交易的前提是所有權要清晰，目前我們面臨的基本問題是集體土地所有權不清晰，只有廣東在這方面有了突破，集體用地可以直接入市，而在其他很多地區，農村土地要被征用之后才可以進入一級土地交易市場，這帶來了很多問題：在交易過程中，由于政府的強制和壟斷，造成對農民補貼的不公和土地一級市場的高價。土地交易不能同權、同價。那么，如何改進土地交易？土地交易能否先于產權？

　　肖金成：所有權明晰是交易的基礎或前提條件，不能把別人的東西拿去交易，別人沒有允許則不能交易。中國土地有城市和農村之分，城市和農村不是一成不變的，尤其在近幾十年或者未來幾十年城市化推進的過程中，城市范圍不斷擴大，城市數量是不斷增加的。在城市化過程中，如何改變二元土地制度？遇到了很大的困難。

　　江平：產權和交易問題不能分開我完全同意，中國的土地產權是不能爭議的，這在《物權法》立法過程中也是不容挑戰的。

　　即使撇開產權，在土地使用與流轉中也要區分不同的土地，這在俄羅斯、英國等土地私有制的國家也是這樣。從法律角度來說，問題在于交易限制的強度，一般來說，土地分為禁止流通、限制流通、自由流通等不同的情況。耕地、荒地、建設用地要分類區別。

　　法律中講的流通是三個內容：第一，轉讓；第二，出租；第三，抵押。建設用地可以轉讓、出租、抵押，權利是完全的；承包土地可以轉讓，但是出租很難；荒地承包的經營權可以出讓，還可以出租和抵押。按現在《農村土地承包法》的規定，承包經營的土地可以出租，但是僅限于給集體所有制成員。像承包經營地和農科所新的雜交小麥等這些項目合作，為什么不可以？為什么不在適當的條件下搞規模化？這方面也需要土地擴大流通。雖然一步到位很難，但可以逐步到位。

　　所以我贊成土地要擴大流通，但第一要區別地的性質；第二，要不斷擴大流通并合理使用。

　　盛洪：教科書告訴我們先有產權后有交易，但是現實中是先有交易需求再規范產權、改變產權形式。事實上，我國現有的有關土地的法律體系，包括《憲法》，《土地管理法》，《農村土地承包法》和《物權法》已經形成了一個土地的產權結構。《物權法》進一步強化了農村土地產權，包括將土地承包權也看作是一種產權。所以土地產權在法律文本的規定上是明確的，只是在對土地產權的保護和行使上存在問題。但基本上可以作為土地自由交易的產權基礎，盡管還有模糊之處。我們現在有交易的需求，就進行交易。交易會反過來促進我們改進有關產權的法律安排。交易過程中有各式各樣的問題，包括怎么保障產權不受到侵害，怎么保護交易合約得到執行等。人們會在各個層次各個方面去創新，交易過程中有各式各樣的創造和想法，就會不斷促進產權制度的成熟，就會改進對產權的保護和實施。

　　關于農村宅基地的問題。最近我去農村看了一下，發現很多房子是空的，能出去打工的都出去了，如果看見年輕人在農村，那一定是有什么問題。但是由于農村宅基地的交易受到限制，且城市并沒有把農民工作為家庭來接納，而只是當成勞動力，進城的農民或者不能完全將家庭遷入城市，或者沒有出售在農村住房連同宅基地的手段，即使在實際上可以進行交易，卻由于法律和政策并不保護這種交易而使其價值大受貶損，從而沒有動力進行轉讓。這樣就極大地妨礙了由于城市化而導致的農村居住土地的騰挪，使我國的城市化看來像是一個城市單向擴張的過程。我很支持江老師講的宅基地應該流通，這可以使我國在城市化過程中擴大耕地面積。

　　政府有義務加強對土地產權的保護，但有一些地方以強力低價征用土地，沒給農民相應的補償，剝奪農民作為土地所有者討價還價的權利。所以應該恢復到現有的法律框架中來保護農民的土地，保護土地交易合約的行使。現在有關部門說鄉產權是不符合政策的，大家不能買，但是法律從來沒有說鄉產權是不合法的產權。有個大城市有一個非常著名的賣“鄉產權”房的村子，是以村為單位進行開發的，售樓處就設在村委會，土地產權歸誰非常清楚。各地探索出了各種形式的創新，大家都有高招。實際上是誰干擾了土地產權的行使呢？恰恰是地方政府。土地產權交易在法律上沒有太大障礙，我們要解決的問題就是保護農村土地產權和提高產權的行使效率。

　　秦暉：盛洪剛才提到交易先于所有權我同意，使用權可以交易，但交易先于產權我不同意。我們的承包權很不明晰，農民的土地原則上可以收回，30年不變只是政策。如果僅僅是農地農用交易我贊成，規模經營是以農民權利得到保障為前提的，如果拿自由交易的原則強行圈地，就會危害農村真正的規模經營。現在的事實是，很多地方以規模經營為理由侵蝕農民土地，最典型的例子是幾年前有一個商人圈了5萬的土地，理由是搞規模經營。

　　公共利益對土地財產權的干預，即使在市場經濟國家也是最強的。美國的企業一旦要占用某一塊土地，涉及的問題比中國復雜得多，如社區居民醫院問題，社區商業機構設置問題。

　　小產權房與土地交易

　　《21世紀》：如何在土地交易的過程中，解決征地、交易與農民利益保護問題？如何看待小產權房問題？

　　肖金成：政府處在兩難的境地，如果單從保護農民利益角度來講，把土地給農民，他們對每寸土地都會很珍惜。但根據工業化、城鎮化的背景，會導致工業化城市化成本的上升。日本的基礎設施建設，購地成本占90%多，建設投資、工程投資不超過10%。90%以上的資金用于購地，所以日本的農民在土地轉讓過程中都富起來了，但基礎設施建設的成本卻高得不得了。我們現在處于工業化和城市化的進程中，工業占地和城市占地支付過高的成本恐怕承受不起，作為政府，從發展角度來講，需要著重把握的也就是一年或幾年的時機，如果失去了，我們還會不會再有城市化的機遇？

　　秦暉：中國的背景是城市化水平剛到40%多，還包含了1.2億的農民工，這些農民工中的50%還居住在農村。未來這些人大部分都要放棄農村的房子，到城里來買房子。城市建設占地要擴大，城市化用地如果成本過高，就等于提高了城市化的門檻，最終農民進不來了，也不愿意進來了，城市化的機遇也會失去。

　　盛洪：我聽了很多議論，一個是，如果我們給農民權利，讓農民自由交易土地，就會導致城市發展受挫，使耕地面積減少。第二，把不給農民土地產權交易的權利說成是為了保護農民利益。法學上的“權利”就是經濟學中的“利益”的對應概念。剝奪權利怎么保護利益？

　　《土地管理法》第47條規定，“征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍。”大大低于正當的補償。我曾經估算過，農業用途土地價值應為平均年產值高；如果考慮到土地是農民世代相傳的生活資源，計算中的貼現率應定為零，土地價值就更高。因為未來的農民——當今農民的后代的利益是不該打折扣的。

　　這種不能維持農民原有收入水平的所謂“補償費”，只能在城市化過程中激化矛盾。

　　根據新華網2003年發過的數字，我算了一下，中國的城市人均占地面積比中國農村人均占地面積還要多，這是不合邏輯的，這說明我們現在的土地制度有問題。正是因為地方政府將土地價格壓得過低，才會有更多地占用土地的需求，才會導致減少耕地的結果。

　　在我國，加強對土地用途的管制的政策，不僅因為對過度侵占農田的成因缺乏了解，而且有管制本身的特性，即對土地的管制也會形成相關的利益集團。在限制農村集體土地價格(即征地補償水平)的情況下，對土地的管制就是數量管制，當土地管制部門企圖將土地使用量不斷壓縮的時候，就會出現“租”。這一租金就可能在相關政府部門的一些官員和開發商之間瓜分。為獲得一塊土地，開發商就有動力賄賂政府官員。在現實中，有些土地部門已被稱為腐敗重災區之一。不少地方都有高官因土地問題而落馬。可見與土地有關的腐敗不是偶然事件，不是由于土地部門官員的道德水準低于其它部門，而要看到整個現有土地制度的系統性錯誤。

　　秦暉：只許征地不許賣地，唯一的效用是防止農民利益的強化，以免對公共利益的用地造成阻礙。如果要反過來說是為了農民的利益，這個道理無論如何都講不通，包括肖所長剛才說的事實，征地讓日本農民發了大財，這話說的有道理，但是反過來我們不能說為了城市化就可以讓農民窮困潦倒。

　　肖金成：城郊的土地是很值錢的，工業化和城市化要從城市開始，而不是從邊緣農村開始，現在看看城郊的農民都很富裕，他們從土地中獲取了很高的收益。但小城市小城鎮周邊的農民的利益卻受到了損害。

　　盛洪：如果把近郊的農民土地收益分給遠郊的農民，這也許在一定程度上是合理的，但是現在分了嗎？

　　肖金成：現在土地制度不符合市場化發展的需要，是要改革的，改革的路徑是一定要把產權制度明晰化。我的觀點一是應該把農村和城市的土地權利統一。二是把使用權賦予農民，一方面農民可以用權利保障利益，根據市場價值來交換土地，另一方面，農民的使用權要受到限制，不是想干什么就干什么。土地制度改革需要考慮方方面面的因素，而不能僅僅依靠某一種理念做支撐。

　　《21世紀》：在城市高房價和農民分享土地城市化的兩面利益夾擊之下，小產權房成為一個日漸普遍的做法。但現在國家有關部門認為這種開發模式并不合法，小產權房的交易存在巨大風險，您如何看待小產權房的法律困境？小產權房的流轉前景如何？

　　江平：這是一個非常難解決的問題。

　　宅基地在一級市場被承認是合法的，有居住權，但小產權房在二級市場卻不能交易。《物權法》可能要剝奪小產權房的交易權利，因為它不能登記備案。買房的人覺得法不責眾，所以大家都愿意冒著風險去買。但有可能最不利的結果是，二級市場最終還是卡住無法交易，或者說交易不受法律保護。

　　現在往往以比較低的價格征收集體土地，再以十幾倍、二十幾倍的價格出讓。但是，采取另外的方式也有許多問題要解決，比如北京原來的集體土地不值什么錢，地鐵、交通一到這兒，土地就增值，這個增值部分怎么來分享？這也是一個問題。另外，即使集體土地可以直接入市，集體土地由誰來決定賣？一些土地開發的收入怎么分配？如果沒有相應的制度改革，集體土地賣得便宜了又怎么樣？少數人自己腰包還是可能不合理不合法地鼓起來。

　　秦暉：土地權利的多元化即使在今天的美國也是存在的，這給管理留了很多的天窗。不管什么樣的權利，只要邊界確定，在法律和體制上都可運作，至于說有些現狀不大理想，可以通過一些辦法消弭于無形。

　　但小產權房的問題很難解決，越往下拖越難。買小產權房的人如果越來越多，即使將來政府愿意改革，都會遭到買了大產權房的人的強烈反彈。價格很低的小產權房一旦進入市場，原來買貴房子的人就要吃虧。國外一般的解決辦法是，既然這是個公共政策，干脆讓支持小產權房的人推舉出一個代表，支持大產權房的人也推舉一個代表，自己談判博弈去。政府接受最終的結論，這對政府來講也很有利。但現在國家把什么都攬在自己身上，最后誰都抱怨政府。

　　中國的小產權房肯定也不是窮人買的。第一，小產權房沒有便宜到一般打工者都能買得起的程度；第二，上班族買小產權房很困難，小產權房的所在，交通往往很不發達，上班的人怎么好住在那些地方？據我了解，買小產權房的很多人都是不坐班的人。像我們這些人，不是太有錢，買商品房嫌太貴，可以不坐班，也不在乎交通條件。這幫人的話語權還比較大，大部分是知識分子。但是將來如果這幫人越來越多，那個時候政府也會進退維谷，不管怎么改都會損害很多人的利益。

　　盛洪：小產權房很可以說明交易先于產權的道理。小產權房是有交易需求的，不管是否得到了政府的有效的保護。為什么買小產權房？為什么小產權房還有很多人信？第一是因為，其實小產權房也受到了各個層次的保護，一個村，一個鄉，只要信守承諾，就能使小產權房得到保護。即使是大產權房，如果政府不保護，業主也許根本找不到政府；而小產權房的業主可以找到村里去。不見得小產權房受保護程度差。第二，小產權房的價格低，也是一種保護。資產價格不僅取決于其物理性質，還取決于保護程度。如果保護程度低，價格就低。如果只有大產權房的1/5，這個產權風險也許值得冒。

　　我看了中國的有關法律，小產權房在文本上是得到法律保護的。第一就是《憲法》，這是最大的法。第二，其實《土地管理法》也是承認它的，其中規定鄉鎮企業可以開發建設用地。難道鄉鎮企業不可以開發房地產嗎？第三，《農村土地承包法》有對“四荒”土地承包權轉讓給外部人的明確的法律程序規定。對小產權房的質疑并沒有法律上的依據，只有某些政策不遵循法律。但是政策沒有法律大。我們現有法律框架是承認農村集體土地所有權的，關鍵是怎么創造解決方案。我也呼吁政府部門履行保護農村集體土地產權的義務。

　　肖金成：提到小產權房，村里蓋房子、賣房子，是有所有權的，所有者的財產是合理的，所以交易也是合法的。《憲法》規定農民集體具有土地所有權，應該受到保護，但是《土地管理法》、《農村土地承包法》不允許農民自己蓋房子出售，這還是一個制度的問題。我覺得應該從產權上來解決。土地管理制度、產權制度的改革是一個非常復雜的問題。

　　(因時間關系，秦暉發言部分未經嘉賓審核)

　　城鎮土地制度沿革

　　改革開放前，中國城鎮國有土地實行的是單一行政劃撥制度，國家將土地使用權無償、無限期提供給用地者，土地使用權不能在土地使用者之間流轉。

　　1979年中國開始以場地使用權作為出資興辦中外合資企業或向中外合資企業收取場地使用費。土地使用權可作為合資企業的中方合營者的投資股本。

　　從1980年代起，中國開始土地管理制度的改革，主要分兩方面進行。第一，土地行政管理制度的改革。1986年，國家通過了土地管理法，成立了國家土地管理局。第二，土地使用制度的改革，把土地的使用權和所有權分離，在使用權上，變過去無償、無限期使用為有償、有限期使用，使其真正按照其商品的屬性進入市場。

　　1982年，深圳特區開始按城市土地等級不同收取不同標準的使用費。

　　1987年4月國務院提出使用權可以有償轉讓，同年9月，深圳率先試行土地使用有償出讓，揭開國有土地使用制度改革序幕。同年12月，深圳市公開拍賣一塊國有土地的使用權。

　　1988年，國務院決定在全國城鎮普遍實行收取土地使用費(稅)。與此同時開始試行土地使用權有償轉讓，定期出讓土地使用權。同年4月，七屆人大第一次會議修改了1982年《憲法》的有關條款，刪除了土地不得出租的規定，規定“土地使用權可以依照法律的規定轉讓”。12月通過《土地管理法》的修改議案，規定“國家依法實行國有土地有償使用制度”。土地使用權可以依法出讓、轉讓、出租、抵押。

　　1990年5月，國務院允許外商進入大陸房地產市場，發布了《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《外商投資開發經營成片土地暫行管理辦法》和相應文件，標志著中國的土地市場走上了有法可依的軌道，土地使用制度改革在全國推開。

　　農村土地制度沿革

　　1978年，中國農村土地制度從單純集體所有向集體所有、家庭經營的兩權分離模式轉變。農村土地的流轉開始萌芽。

　　1983年底，98%左右的基本核算單位都實行了包干到戶，家庭承包經營的土地面積占耕地總面積的97%左右，實現了土地所有權與使用權的分離。

　　1987年，國務院批復了某些沿海發達省市就土地適度規模經營進行試驗，使得土地經營權的流轉突破了家庭承包經營的限制，中國土地流轉制度開始進入新的試驗期。

　　1988年3月，山東省在德州地區首先試行農村宅基地有償使用辦法。山東省的經驗在河北、湖北、江蘇、上海等省市相繼試行。

　　1999年的《土地管理法》對于農村土地使用權的自由轉讓依然有比較多的限制，2003年實施的《農村土地承包法》從法律層面體現了對于合法土地承包經營權的保護。這部法律的頒布，被人稱作中國土地制度的第三次創新。

　　2005年7月，《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法(草案)》明確農村集體建設用地使用權可于2005年10月1日起上市流轉。《管理辦法》意味著農村土地使用權流轉進入了市場化的階段。這是廣東農村集體用地管理制度的重大創新突破，同時更是中國農村土地流轉制度的創新突破。

　　(周惠蘭 代忘 搜集整理)