吳學(xué)安：公車新政何時踏平坎坷成大道

　　吳學(xué)安

　　日前，江蘇省首開公車改革先河，明確規(guī)定省級干部、省級離退休干部小汽車的配備和使用，按照中央有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；廳級(含廳級)干部不配備專車。省級黨政機(jī)關(guān)部委辦廳局(不含二級局)現(xiàn)任正職領(lǐng)導(dǎo)可相對固定用車，其他廳級干部保證工作用車。同時，還規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)動不準(zhǔn)帶車，機(jī)關(guān)不得與下級企事業(yè)單位換車等事宜。此前，在全國機(jī)關(guān)事務(wù)工作

協(xié)會三屆一次常務(wù)理事會上，國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局副局長王元慎透露，廳局級以下干部將可能取消專用公務(wù)車。

　　公車改革一石激起千層浪

　　今年5月，云南省昆明市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等3個試點(diǎn)單位成為昆明市公務(wù)用車改革的“吃螃蟹”者，這3個試點(diǎn)單位公務(wù)用車全部封存，準(zhǔn)備向社會公開競價拍賣。如果這3個單位車改試點(diǎn)成功，昆明市將在全市黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位全面推行公務(wù)用車改革。但這項(xiàng)充滿期盼的改革方案經(jīng)媒體公布后，立即引起軒然大波，社會公眾普遍反應(yīng)是，車貼太高有變相為

　　在此之前，浙江省的公車改革已經(jīng)“暫緩”實(shí)施。也就是說，在浙江省已經(jīng)實(shí)施的試點(diǎn)將繼續(xù)實(shí)施，尚未開始實(shí)施的要“暫停”實(shí)施。今年四月份，浙江省紀(jì)委還派出專門調(diào)查組就“公車改革”進(jìn)行專題調(diào)研。公車改革標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、有些地區(qū)超過社會承受能力、改革能否提高工作效率，尤其普通干部群眾反映強(qiáng)烈，成為此次浙江暫緩車改的三個主要原因。

　　“車輪腐敗”一直是社會關(guān)注的焦點(diǎn)，也曾被認(rèn)為是一個難以解開的死結(jié)。國內(nèi)現(xiàn)行的公務(wù)用車制度的弊端日益顯現(xiàn)，財政負(fù)擔(dān)沉重、運(yùn)行成本居高不下、使用效率低下以及公車私用、濫用等嚴(yán)重?fù)p害黨政機(jī)關(guān)的形象。而近年來各地開始試點(diǎn)的公車改革所取得的成效，不啻為公車改革探索出一條可行之路，更成為推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)消費(fèi)貨幣化的一個亮點(diǎn)。如浙江省早在2001年就從杭州市西湖區(qū)三墩鎮(zhèn)開始試點(diǎn)實(shí)行公車改革，成為國內(nèi)車改的第一個吃螃蟹者。浙江的車改模式，主要有“

　　車改的直接初衷，無疑是為了達(dá)到節(jié)約開支，提高行政效率，廉政勤政的目的。但從一些地方車改的實(shí)際情況看，或流入形式，或各自為政，淪為一種簡單的貨幣“贖買”，成為變相為干部增發(fā)工資。如有的車改單位僅車貼一項(xiàng)，就遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了公務(wù)員的實(shí)際工資，對此普通干部群眾意見很大，反映甚為強(qiáng)烈，讓許多本來對車改抱有很大希望的人為此失去了信心。事實(shí)上，公車改革并非是一帆風(fēng)順的。尤其是車改如果操作不當(dāng)，很容易出現(xiàn)新的腐敗。如一些車改單位的領(lǐng)導(dǎo)手里拿著車貼，卻到下屬單位報銷打的費(fèi)，或到有求于自己的企業(yè)借車，尤其是公車低價拍賣給領(lǐng)導(dǎo)干部極易造成國有資產(chǎn)流失。同時，由于車改并不同步，干部跨地區(qū)、跨系統(tǒng)調(diào)動時車貼發(fā)放如何銜接的問題，以及還可能發(fā)生領(lǐng)導(dǎo)自己開車，在公務(wù)活動中發(fā)生事故怎么認(rèn)定的問題。

　　公車改革的題目仍需做

　　公車改革一直是一個十分敏感的話題。在公車使用、保養(yǎng)和維修等環(huán)節(jié)上可玩的“貓膩”，早已是公開的秘密。在今年全國“兩會”期間，全國政協(xié)委員孫繼業(yè)指出，公車費(fèi)用高，財政負(fù)擔(dān)沉重，一輛公務(wù)用車運(yùn)行成本達(dá)5萬元以上，地方公車消費(fèi)占財政支出的比例在6%至12%之間，有的甚至更高。據(jù)報道，目前國內(nèi)“官車”的費(fèi)用，一年下來就是400多個億，有些政府部門和基層政府的科級干部每天都乘坐豪華小車上下班。有資料表明，早在“八五”期間，全國公車耗資就達(dá)720億元，年遞增27%，到20世紀(jì)90年代后期，國內(nèi)約有350萬輛公車，包括司勤人員在內(nèi)耗用約3000億元人民幣。有統(tǒng)計表明，每輛

　　有一組令人咋舌的數(shù)字，在常州市新北區(qū)，車改前，僅2002年一年該區(qū)機(jī)關(guān)涉及車輛的總費(fèi)用高達(dá)700多萬元，占全區(qū)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)支出的1/4。以杭州市江干區(qū)四季青街道和丁橋鎮(zhèn)為例，公車改革前，2003年共有23輛公務(wù)車，費(fèi)用支出高達(dá)194.96萬元，車改后兩鎮(zhèn)(街道)90名干部共發(fā)放車貼90萬元。分別節(jié)約開支68.2%和18%。事實(shí)上，在政府經(jīng)濟(jì)財力富足的長三角地區(qū)，這種情況比比皆是。長期以來，低工資，高福利，濃重的官本位色彩，導(dǎo)致為官者往往通過謀取職務(wù)消費(fèi)(包括大量的公務(wù)用車)來尋找心理平衡。在人們觀念中，“官車”已成為權(quán)力和身份的象征。從而導(dǎo)致公車消費(fèi)居高不下，這在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)也不例外。如重慶市黨政機(jī)關(guān)用于養(yǎng)車、購車和養(yǎng)駕駛員的費(fèi)用每年增長率都在25%左右，去年已達(dá)20億元，數(shù)額之巨令人吃驚。報載，去年世界銀行為確定扶貧貸款事項(xiàng)，曾派員到廣西某地實(shí)地考察，世行官員到當(dāng)?shù)鼐桶l(fā)現(xiàn)有一種難以理喻的怪現(xiàn)象，一邊是官員乘坐的高級進(jìn)口轎車滿街跑，一邊是因?yàn)樨毟F大量兒童失學(xué)，這令世行官員大惑不解，難道這樣地方值得扶貧嗎？

　　毋庸諱言，公車的不合理消費(fèi)已成為各級財政的沉重負(fù)擔(dān)，成為蠶食公款的“無底洞”和滋生腐敗的溫床。國內(nèi)現(xiàn)行公車制度起源于前蘇聯(lián)，按干部的級別配車。到20世紀(jì)80年代之后，干部配車逐步突破規(guī)定，向量多、高檔發(fā)展，大大超過GDP的增速。早在上世紀(jì)90年代后期，國內(nèi)約有公車350萬輛，包括內(nèi)勤人員在內(nèi)耗費(fèi)約3000億元人民幣，成為財政不堪重負(fù)的大包袱。尤其是縣鄉(xiāng)以下公車消費(fèi)由于基數(shù)大更為驚人。如江蘇東臺市(縣級市)市以下黨政機(jī)關(guān)的公車費(fèi)用涉及人員工資、汽油費(fèi)、修理費(fèi)等，每輛公車每年達(dá)10萬元以上，縣級財政不堪重負(fù)。還由于公車資源配置不合理造成使用效率極低，如在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，縣處級以上干部、較為富庶的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手，基本上都是一人一車，使用率不到社會車輛的三分之一，導(dǎo)致資源的極大浪費(fèi)。同時，公車私用、公車濫用等消極腐敗現(xiàn)象，也成為公開的秘密。“車輪滋生腐敗”、“屁股底下一座樓”等詞匯就表達(dá)了群眾對公車腐敗的強(qiáng)烈不滿。

　　公車使用貨幣化改革，說到底就是把領(lǐng)導(dǎo)干部享受的公車待遇量化成一定數(shù)量的貨幣，其獨(dú)特的功效在于，一方面，有利于減輕公車使用所形成的沉重財政負(fù)擔(dān)，培養(yǎng)公務(wù)人員“公私分明”的思想境界，從而為最終解決公車腐敗找出一條捷徑；另一方面，推行公車改革必將極大地沖擊“官本位”觀念，意味著傳承數(shù)千年的官場禮儀和文化已脫離時代的發(fā)展，無疑能夠推動“官念”的進(jìn)步，有助于融解干部群眾之間的心理隔膜。可以說，公車使用是從一開始為公務(wù)活動提供便利快捷服務(wù)的初衷，逐漸演變成為后來某種程度上權(quán)力和地位的象征，進(jìn)而形成混淆公私界限，“公車私用”、“公車專用”的消極腐敗現(xiàn)象。盡管各地不斷出臺有關(guān)公車管理的制度、措施，但效果都不十分理想，而讓“公車”下課卻能起到釜底抽薪的功效。從某種意義上講，公車貨幣化改革，蘊(yùn)涵著一種新的執(zhí)政理念和經(jīng)濟(jì)理念，其深層次的意義實(shí)在不可小覷。

　　公車改革成效不能言高

　　現(xiàn)行公車制度是計劃經(jīng)濟(jì)條件下特有的產(chǎn)物，是與市場經(jīng)濟(jì)條件下公眾對政府職能的轉(zhuǎn)型以及廉潔、高效的目標(biāo)和要求不相適應(yīng)的。同時，巨大的財政支出，也使各級基層政府不堪重負(fù)。因而，社會各界對公車改革的呼聲越來越強(qiáng)烈。早在2003年3月，全國“兩會”期間，陳凌孚、劉同心、王惠通、徐創(chuàng)風(fēng)等全國政協(xié)委員提出公車改革的議案，曾引起媒體和社會的高度關(guān)注。隨后，江蘇、浙江、湖北、重慶等省市相繼開展了公車改革試點(diǎn)并取得一定經(jīng)驗(yàn)和成效。歸納起來主要有三點(diǎn)，即減輕基層政府的財政負(fù)擔(dān)，提高辦事效率和杜絕公車私用，可謂是“一箭三雕”。如重慶市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)公車改革后，開發(fā)區(qū)財政用于交通的支出總費(fèi)用明顯降低。2002年開發(fā)區(qū)用于處級以上單位的車輛費(fèi)用支出為331萬元，2004年交通預(yù)算僅為137.5萬元。相比之下，2004年可節(jié)約財政開支193.5萬元；剔除財政購置車輛費(fèi)等因素，經(jīng)常性支出減少40.5萬元。云南昆明市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)33輛公車去年養(yǎng)車費(fèi)是130萬元，2005年車改以后發(fā)放車貼80多萬元，可以節(jié)省50萬元。

　　公車貨幣化改革所能取得的成效是顯而易見的，但我們并不能將其視為醫(yī)治“車輪”腐敗的靈丹妙藥，對其期望值也不易太高。一方面，由于政企不分、政事不分的傳統(tǒng)體制尚未完全打破，政府行為和干部行為還有待進(jìn)一步規(guī)范，一些素質(zhì)不高的領(lǐng)導(dǎo)干部沒了公車，就有可能向下級單位或企業(yè)伸手，免費(fèi)“借車”使用，從而形成某些官員手里拿著數(shù)量不菲的“車貼”，卻事實(shí)上依然享受公車的待遇；另一方面，公車貨幣化改革后，被估算為相同補(bǔ)貼檔次的干部，因?yàn)槠涔ぷ鲬B(tài)度、勤政業(yè)績不同，其實(shí)際耗用的數(shù)額也不同，勢必造成從車貼中得到的受益程度也不同。從而有可能形成愈加勤政的干部從車貼中得到的實(shí)際“收益”越少，平日里懶惰的干部實(shí)際能夠從車貼中得到或節(jié)余的“實(shí)惠”反而愈多。更主要的是，公車改革將公車拍賣改為發(fā)放車貼，容易將“公”與“私”模糊起來，看上去是經(jīng)費(fèi)包干、超支自負(fù)，錢是不會比車改前花的多，但會不會由此導(dǎo)致公務(wù)活動大打折扣呢？按規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級領(lǐng)導(dǎo)干部本無專車待遇，可一些地方以鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級為車改的“切入點(diǎn)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)大小領(lǐng)導(dǎo)每人都享受一份不簿的車貼，高的達(dá)3000元，低的也有數(shù)百元。這是否有將本來就不合情不合規(guī)事實(shí)上的“專車配置”，變成名正言順的貨幣化“車貼”之嫌呢？

　　公車改革作為對既得利益分配體制的改革，具有復(fù)雜性和反復(fù)性。如果把握不好則有可能出現(xiàn)負(fù)面效應(yīng)。如在一些地區(qū)采取按職務(wù)發(fā)放貨幣補(bǔ)貼的辦法，從而在機(jī)關(guān)干部中引起情緒波動，如浙江南潯開發(fā)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)每人每月車貼達(dá)3200元，而一般辦事員每人每月僅為200元，相差達(dá)3000元。而公車改革貨幣化補(bǔ)貼嚴(yán)重不公，難以剎住腐敗之風(fēng)，不可避免地出現(xiàn)相互攀比之風(fēng)，如正職與副職比，認(rèn)為補(bǔ)貼差距較大，不合理；一般干部與領(lǐng)導(dǎo)干部比，認(rèn)為自己工作干得多，路跑得多，理應(yīng)補(bǔ)得多，且車補(bǔ)不能以職務(wù)劃等級，而應(yīng)按實(shí)際公務(wù)量定標(biāo)準(zhǔn)；此外部門之間也相互攀比爭相向個人傾斜。因?yàn)椋�車改涉及個人的切身利益，一些人很自然要縱向比、橫向比，越比情緒越大，越比心里越覺得不平衡，越比牢騷怪話越多。在一些機(jī)關(guān)單位因車改沒有理順，造成機(jī)關(guān)干部精神面貌、工作作風(fēng)、工作效率受到影響。甚至出現(xiàn)要官要待遇的多了，講奉獻(xiàn)講團(tuán)結(jié)的少了。一些人抱著多補(bǔ)多干，少補(bǔ)少干，不補(bǔ)不干的工作態(tài)度，導(dǎo)致坐在辦公室的時間多了，深入基層為民辦實(shí)事的少。不難看出，公車貨幣化改革“一刀切”的做法，盡管在客觀上有利于消除公車消費(fèi)中的消極腐敗問題，但也會在某些方面影響到行政效率的提高。

　　不言而喻，公車使用是干部職務(wù)消費(fèi)的一個重要方面，必須有一個很強(qiáng)的剛性化管理措施。各地公車改革中較多實(shí)行的貨幣化模式在諸如補(bǔ)貼額度的核定、配套制度的完善以及防止改革中出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失等細(xì)節(jié)上還需不斷加以完善。尤其是目前公務(wù)員職務(wù)消費(fèi)和非職務(wù)消費(fèi)很難清晰界定，不容易區(qū)分。一方面目前國內(nèi)多數(shù)地方公務(wù)員工資相對較低，很多人實(shí)際是把用車看作是一種隱性待遇補(bǔ)償；另一方面，國內(nèi)財政法制化程度低，政府官員花錢缺乏應(yīng)有制約，更沒有嚴(yán)格規(guī)范的公車消費(fèi)預(yù)算，從而造成公車消費(fèi)無人問責(zé)的局面。公車貨幣化改革的方向值得鼓勵，但車改作為對既得利益分配體制的改革，一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可能一就而蹴，倘若車改只是單純地拍賣公車、發(fā)放車貼，相關(guān)的配套改革不能及時跟上，仍缺乏一個有效的約束和社會監(jiān)督機(jī)制，則公車改革就有可能流于形式，甚至?xí)�給一些心術(shù)不正的人帶來新的腐敗機(jī)遇。

　　(作者單位　江蘇省連云港市司法局經(jīng)濟(jì)法制處)