-　中國銀監會合作金融機構監管部主任　臧景范

　　近年來，按照中央的統一部署和要求，銀監會在促進農村地區中小金融機構發展方面做了大量工作，取得了一些成效。但是，由于多方面原因，農村中小金融機構的發展狀況依然不容樂觀，集中表現為縣域機構網點少，種類單一，功能殘缺，市場缺乏有效競爭。據統計，目前，縣及縣以下農村地區平均每萬人擁有銀行業機構數只有1.26個，農村地區仍有3302個鄉鎮沒有銀行業機構營業網點，并且分布在縣城以下鄉鎮的銀行業機構主要是農村信用社，全國只設有一家銀行業機構網點的鄉鎮有8231個，金融市場基本處于壟斷經營狀態，經營動力不強，服務活力不足。造成上述問題的原因很多，其中最重要的一條就是大銀行“棄鄉進城”，而農村中小金融機構自身建設不足、發展不力。這就需要我們在積極引導大中型商業性、政策性銀行業機構重返農村的同時，大力發展和培育適合“三農”特點的農村中小金融機構，發揮它們經營方式活、管理層次少、經營效率高等特點，以有效增強農村金融服務能力，切實提高農村金融服務水平。

　　加快推進農村合作金融機構改革發展

　　關于深化改革原則問題。深化農村合作金融改革，最根本的目的就是提升這類機構服務“三農”的水平，繼續發揮好金融支農主力軍作用。因此，在現階段及今后相當長一段時期內，對于這類機構，第一，無論怎么改，都不能偏離“服務三農” 的根本宗旨，這是我們衡量改革效果的唯一標準。“萬變不離其宗”，改制過程中的農村合作金融機構，可以采取不同的產權模式和組織形式，但必須堅持“更名不改姓”、“改制不改向”。第二，無論怎么改，都不能離開“穩定縣域”這個基礎�？h域是農村合作金融機構成長發展的“根據地”和“主戰場”。農村合作金融機構要繼續向前發展，就必須立足縣域、做實縣域，發揮人緣地緣優勢，持續拉近與“三農”的距離，避免簡單求大，切忌“棄鄉進城”。省聯社的改革也必須注重發揮好對基層法人社的服務職能，重點解決縣域法人機構想干干不了或者干不好的事情，在保持和穩定縣域機構獨立法人地位的基礎上，幫助提高基層法人社經營管理能力、整體運行效率和核心競爭能力。第三，改革要堅持“因地制宜”。“因地制宜”不單單是指根據當地經濟發展特點和自身經營狀況，選擇變成農村商業銀行和農村合作銀行，或是繼續保持為農村信用社，更重要的是要克服同質同類化問題，不斷培育和擴大比較優勢，避免粗放式經營和低水平競爭，努力辦出自己的特色。

　　關于金融服務創新問題。當前，農村合作金融機構服務品種少，服務工具缺乏，服務方式單一，與新農村建設中多元化、多層次的服務需求很不適應。因此，要發揮好農村金融服務主力軍作用，就必須通過深化改革，轉變發展理念，轉換經營機制，創新增長方式，提高服務效率，特別是要在提高農村金融服務適應性上下功夫，著力提高服務產品的豐富度和服務方式的多樣性。要在進一步完善農戶小額信用貸款、聯保貸款等傳統信貸品種的基礎上，積極研發或引入“三農”發展需要的各類金融產品。同時，要堅持便民利民惠民原則，轉變服務作風，按照“以客戶為中心”的經營理念，創新服務方式，加強同業協作，為“三農”發展提供方便、快捷、有效的金融支持。

　　關于實施有效監管問題。同其他銀行業機構相比較，農村合作金融機構有很多自身的特點，機構網點分散，管理層次多元，區域發展水平不一。因此，我們強調，要在統一監管標桿下實施分類監管，以提高監管有效性。一方面，著力強化農村合作金融機構風險為本和資本約束的審慎經營理念。強調資本對風險的約束，推進經濟資本管理，把規模擴張建立在提高質量和講求效益的基礎上，做到發展規模、速度與結構、質量、效益的有機統一，實現又好又快發展。另一方面，要按照因地制宜、區別對待原則，實施分類監管。結合不同機構組織形式特點，明確相應監管目標和要求，采取不同的監管手段。結合不同機構風險管理水平，明確不同的工作重點，在機構、業務、準入、現場檢查頻率等方面采取差別化的措施。同時，按照“分級指導、梯次推進”的原則，重點推進四級、五級、六級機構提高監管評級水平，實現農村合作金融機構整體監管評級水平逐年提高的監管目標。

　　大力培育和發展各類新型農村金融機構

　　2006年底，銀監會調整放寬了農村地區銀行業機構市場準入政策，按照“低門檻、嚴監管”原則，鼓勵和引導符合條件的境內外金融資本、產業資本和民間資本在農村地區投資設立村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社三類新型農村金融機構。政策實施一年來，經過各方面共同努力，試點工作取得了重大進展，目前已有24家新型農村金融機構對外開業，特別是一些外資金融機構也積極參與，匯豐(香港)銀行在湖北獨資設立的“隨州曾都匯豐村鎮銀行”已獲準開業；渣打銀行擬在試點地區設立村鎮銀行，花旗銀行準備在試點地區設立貸款公司；格萊岷信托擬通過技術合作形式參與試點。目前看，設立新型農村金融機構效果已經開始顯現，農村金融體系出現新載體，農村金融供給建立新渠道，農村金融機構注入新活力，農村金融服務開始邁上新臺階。新型農村金融機構的設立，不僅豐富了我國農村金融機構類型，一定程度上緩解了“城市有資金余力，農村有資金需求，金融缺少運作渠道”的矛盾，而且進一步提高了農村金融市場的競爭程度和運行效率，有競爭、有合作的農村金融市場在試點地區開始形成。

　　經國務院同意，2007年10月，銀監會將試點省份從6省(區)擴大至全國31個省份。按照國務院領導“擴大農村地區金融機構準入政策試點范圍，是加強金融支持農業和農村發展的重要舉措”的重要批示精神，銀監會正在認真組織擴大試點工作。這里需要重點明確三點：

　　擴大試點范圍并非全面放開。擴大試點范圍仍然是試點，試點省份的擴大并不意味著在任何農村地區都能設立新型金融機構，而是各地先選擇具備條件的1～2家機構進行試點，待取得經驗后再逐步推開，防止“一哄而上”。

　　降低準入門檻并非降低監管標準。股東身份及資本數量等條件的放寬，并不意味著監管標準的降低。恰恰相反，在“降低門檻”的同時，更強調“嚴格監管”。既要“驗好資本、選好高管、配好專才”，嚴防“帶病準入”；又要運用好各種監管資源，密切跟蹤試點機構風險情況，重點糾正偏離服務宗旨、超業務范圍經營以及超比例發放大額貸款等違法違規問題。對于有關風險指標觸及監管“紅線”的機構，及時采取包括停辦部分或全部業務直至市場退出等監管措施，做到該放的全放開，該管的管到位，達到放而不亂、提升服務水平的監管目的。

　　培育銀行業機構并非排斥非銀行金融機構。要不斷適應“三農”發展的新變化、新要求，因勢利導，順勢而為，積極培育和發展其他農村金融機構。銀監會積極支持證券、保險、信托、租賃等非銀行金融機構在縣域開展業務；鼓勵各類資本投資參股現有的農村金融機構；另外，在試辦三類新型農村金融機構的同時，還支持“只貸不存”的小額信貸組織發展，我們將會同人民銀行共同出臺規范小額信貸組織的指導意見，并允許符合條件的改制為村鎮銀行、貸款公司，允許向銀行業金融機構適度融資。

　　積極營造農村中小金融機構健康發展的外部環境

　　適度放寬市場管制。監管是保證金融業安全、健康、持續發展的必然要求。而科學的監管必須適應新形勢的需要，妥善處理好金融創新與風險防范的關系。尤其要抓住創新這個農村金融改革發展的活力之源，合理監管設限，堅持有所為有所不為，大力推進農村金融創新。為此，我們在調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，從機構和資本兩個方面放寬準入標準的基礎上，還將進一步完善相關制度辦法，通過科學、合理地監管設限，減少各種不必要的限制和約束，積極鼓勵農村中小金融機構進行業務和工具創新，對一切符合“三農”發展需要的新產品、新工具，在風險可控的前提下，適度放寬準入門檻，整合審批流程，簡化審批程序，提高審批效率，促進業務發展。

　　切實加大扶持力度。我國正處于由傳統農業向現代農業過渡的階段，城鄉二元經濟結構特征明顯。農民是弱勢群體，農業是弱質產業，涉農金融業務成本高、風險大、收益低，在農村開展金融業務與其商業化運作之間客觀上存在矛盾，這就需要借鑒國際上成功有效的經驗和做法，針對農村金融出臺相應的政策扶持措施，并將其制度化、長期化。雖然近年來我國政府對農村金融扶持力度很大，但從目前情況看，農村金融機構50年來的歷史包袱仍然沉重，風險狀況依然嚴峻，業務經營仍很困難，如不給予必要的政策扶持，單靠其自身努力，很難有實質性改觀。建議各級政府及各有關部門要進一步加大扶持力度，綜合運用貨幣、財政、稅收等政策，采取激勵有效、風險可控、協調配套的扶持措施，幫助其消化歷史包袱，引導和激勵其加大“三農”投入。

　　高度重視基礎建設。農村金融信用環境差、基礎設施落后、人員素質偏低，是制約農村金融服務質量提高的重要因素。因此，必須大力推進農村金融基礎服務體系建設，提升農村中小金融機構的運行效率。要積極改善農村地區金融法律環境，加大打擊金融犯罪力度，從嚴打擊逃廢債行為。要大力培育誠信文化，加快信用村、鎮建設，應盡快建立包括覆蓋所有農戶和農村企業的征信體系。加快改進農村金融基礎設施，拓寬和延伸支付結算網絡在農村的輻射范圍，提高資金流轉效率。-