-　中國人民銀行副行長　易綱

　　對農村信用社改革形勢的總體判斷

　　農村信用社是農村金融的主力軍。農村信用社的改革與發展，事關改善農村金融服務、推動社會主義新農村建設的大局。按照國務院的統一部署，此次深化農村信用社改革工作由銀監會負責組織實施，人民銀行負責制定和實施資金支持政策。自改革試點之初，人民銀行會同銀監會就及時制定并發布了資金支持政策。為發揮好資金支持政策的正向激勵作用，人民銀行會同銀監會按照規定的條件和程序，嚴格考核農村信用社的改革成效。總體看，資金支持政策實施進展順利。截至2007年12月，共計完成專項票據發行和兌付考核16期，對2396個縣(市)發行專項票據1656億元，置換農村信用社不良貸款1353億元，置換歷年虧損掛賬303億元。對1201 個縣(市)兌付專項票據806億元，占全國選擇票據資金支持方式的縣(市)總數和票據額度的比例均約50%。對陜西4個縣(市)發放專項借款5億元。目前，除海南外，全國專項票據發行和專項借款發放已順利完成，專項票據兌付進程過半。資金支持政策的順利實施，對化解農村信用社歷史包袱、支持和推動改革發揮了重要的正向激勵作用，“花錢買機制”的政策效應初步顯現。

　　自2003年啟動的深化農村信用社改革，已歷時4年，改革取得了重要進展和階段性成果。就改革的進展和成效，各方面因角度不同認識和評價不盡一致，但在以下幾個方面大家是有共識的：本輪改革是我國農村信用社發展歷程中乃至農村金融領域的一項重大改革，也是只能成功不能失敗的重大改革；本輪改革對農村信用社實現健康可持續發展、對全面改善農村金融服務、對促進解決“三農”問題和新農村建設意義十分重大；經過改革，農村信用社長期積累的沉重歷史包袱逐步得到有效化解；長期存在的系統性、區域性支付風險問題得到了有效控制；同口徑下的經營財務狀況和資產質量明顯改善；農戶貸款等涉農信貸投放大幅增加，服務功能有所增強；內外部對農村信用社改革發展前景的信心大為提高。改革成效具體表現在以下幾個方面：

　　扶持政策落實到位，資產質量明顯改善。改革試點以來，農村信用社共計認購專項票據1656億元，已兌付806億元，獲得專項票據利息65億元；按照資產管理公司的最低清收比例測算，專項票據置換資產的清收所得超過100億元；累計獲得稅收減免243億元，保值貼補息68億元；通過執行較低的存款準備金率增加可用資金來源約1000億元。以上合計，中央對農村信用社的資金支持超過3000億元。2007年9月末，按四級分類口徑統計，農村信用社不良貸款比例為9.2%，比2002年末下降27.7個百分點。2002年末，農村信用社資本充足率為-8.5%，2007年9月末，提高到10.9%。

　　各項業務快速發展，資金實力明顯增強。2007年9月末，農村信用社的各項存款4.4萬億元，各項貸款3.2萬億元。最近4年，農村信用社各項存款年均增長 18.6%，各項貸款年均增長17.4%，均高于同期金融機構各項存貸款增速。改革試點以來，農村信用社貸款占金融機構貸款總額的比重由10.6%提高到12.3%，提高了1.7個百分點。

　　財務狀況逐步改善，盈利能力明顯提升。農村信用社自2004年實現近10年來的首次盈利后，2005年、2006年分別盈利180億元、281億元，2007年前9個月又盈利254億元。2007年9月末，農村信用社歷年虧損掛賬余額473億元，比2002 年末減少841億元。

　　支農投放不斷增加，支農力度明顯加大。2007年9月末，農村信用社農業貸款余額1.49萬億元，占其各項貸款的比例由2002年末的40%提高到46% ；占全國金融機構農業貸款的比例由2002年末的81%提高到93%。農戶貸款余額l.22萬億元，農戶貸款戶數超過7742萬戶，占全國農戶數的比例為33%。

　　產權制度改革開始起步，法人治理架構初步建立。2007年9月末，全國共組建農村商業銀行15家，農村合作銀行101家，組建以縣(市)為單位的統一法人機構1715家，保留縣、鄉二級法人農村信用社的縣(市)622個。部分農村信用社在構建多種產權結構和組織形式，明晰產權關系、完善法人治理方面進行了有益探索，取得了初步成效。

　　實踐證明，前期改革取得重要進展，是作為改革主體的農村信用社自身努力的結果，是各有關部門尤其是地方黨委和政府高度重視、加強領導、大力支持的結果。在充分肯定農村信用社改革成效的同時，必須看到，本輪農村信用社改革政策性強、涉及面廣，面臨的形勢復雜、任務艱巨，實現改革目標的難度超過改革之初的預期。當前改革面臨的主要問題可以概括為“三個高于預期”和“一個亟待完善”。“三個高于預期”是指化解歷史包袱、改善資產質量的難度明顯高于預期，加強內部管理、轉換經營機制的難度明顯高于預期，明晰產權關系、完善法人治理的艱巨性明顯高于預期。“一個亟待完善”是指支持包括農村信用社在內的農村金融可持續發展的系統性、制度性政策亟待完善。總體分析當前改革面臨的形勢，可以得出以下初步判斷：改革成效顯著、存在問題突出、實現改革目標任務艱巨。實現改革目標，還需要各有關方面進一步加強協調配合、各盡其責、最大限度地發揮政策合力的效應。

　　正確理解和認識農村信用社改革試點資金支持政策

　　資金支持政策關于資金支持與農村信用社改革效果掛鉤的安排，對推進改革所發揮的積極作用得到了各有關方面的充分肯定。但是，應該看到，目前仍存在對資金支持政策的理解不全面、不客觀的情況，甚至產生了對政策本身的誤解。必須澄清觀念，統一認識，才能有效發揮資金支持政策對改革的正向激勵作用。

　　專項票據不兌付是否就意味著資金支持沒有落實到位？有一種觀點認為，只有兌付專項票據，資金支持政策才算落實到位。實際上，自專項票據發行之日起，農村信用社的資金支持就已經得到落實。專項票據發行是央行的負債行為、農村信用社的投資行為，但它是一種特殊的交易行為。因為票據發行交易不是等價交換，而是在央行向農村信用社提供可生息的優質票據資產的同時，將資產損失從農村信用社的資產負債表轉移到了央行的資產負債表上。票據發行時是向農村信用社注入優質票據資產，兌付時是給付現金。票據發行就意味著等額置換了農村信用社的不良資產和歷年虧損，就意味著等額化解其歷史包袱；票據發行后表現為農村信用社等額的虧損掛賬和資產損失轉換為無風險、能生息的對中央銀行的債權；票據兌付早一些或晚一些，以及兌付前后的差距，對農村信用社財務和資產負債的影響只有一個，就是利差，即不考慮風險損失因素，將票據兌付資金用于投資和貸款的收益比票據利息高。因此，票據發行就意味著資金支持已經落實到位。

　　與國有銀行相比，中央對農村信用社的資金支持是否少了？有一種觀點認為，中央對國有銀行的資金支持力度大、無條件，對農村信用社支持力度小、有條件。其實，無論是產權結構、組織形式，還是改革路徑、外部環境，農村信用社與國有商業銀行都有很大的不同，不具有可比性。國有商業銀行股改后，從維護我國金融安全的需要出發，國家對其擁有絕對控股地位，并按注資比例享受分紅。農村信用社作為社區型金融機構，其股東和社員全部是社區內的法人和自然人，中央按照規定比例安排資金支持后，對其并沒有股權要求。國家注資國有商業銀行，實行財務重組，公開發行股票并上市，以此強化外部約束機制，是取得和保持國家對其控股地位所必需的，同時也是國家財務支持的核心條件。按照國務院關于農村信用社改革的總體要求，在資金支持政策制定中設置專項票據發行兌付條件，目的在于撬動改革，調動多個方面支持農村信用社改革、發展的積極性，多渠道采取措施共同解決農村信用社的歷史包袱。在資金支持比例和額度問題上，專項票據和專項借款合計為1661億元，實際執行過程中，加上執行較低的存款準備金率，以及票據利息、置換資產變現收入、稅收減免和保值貼補息等因素，資金支持總額和比例比改革之初方案設計要高得多。總體判斷，國家對國有銀行和農村信用社改革的資金支持力度都是很大的，只是方式上有所區別。

　　完善資金支持政策是否就是不斷提高專項票據兌付“門檻”？國發［2003］15號文件明確規定：“中央銀行票據支付必須與農村信用社改革效果掛鉤，以縣(市)為單位驗收支付，標準為：產權明晰，資本金到位，治理結構完善。”為增強票據兌付考核的操作性，量化考核，準確把握要點，使改革取得實效的農村信用社及時進入票據兌付程序，人民銀行會同銀監會在最初發布的資金支持實施方案中，把不良貸款比例降幅和資本充足率最低標準作為票據兌付的條件。 2006年，對先行試點8省(市)農村信用社所發行的票據陸續進入票據兌付期。鑒于本輪改革試點的艱巨性和復雜性，當時初步判斷，票據到期時，大部分農村信用社難以完全達到規定的票據兌付條件和符合監管最低標準的資本充足率，如期進入兌付程序難度大。為此，人民銀行、銀監會聯合下發銀發［2006］130號文件，進一步完善了資金支持政策。明確強調，農村信用社在申請兌付專項票據時，明晰產權關系、完善法人治理結構應取得明顯進展；重點考核其健全內控制度和強化內部管理的實際成效。提出了逐步提高資產質量、有效控制成本費用、不斷改善財務狀況的具體要求。以上有關經營財務指標的變化，能直觀地反映農村信用社所取得的改革實效，有利于農村信用社按期兌付專項票據資金，并增強改革試點資金支持政策的透明度、公信力和可操作性，同時也是經過廣大農村信用社主觀努力在票據兌付時應當而且能夠達到的指標。考慮到明晰產權關系、完善法人治理結構的長期性，為便于改革取得實效的農村信用社按期進入兌付程序，票據兌付時重點考核其改善經營管理的實際成效，這相對于明晰產權關系、完善法人治理結構，以及建立在真實合規基礎上的資本充足率和不良貸款比例要求，不能認為是票據兌付提高了“門檻”。

　　深化農村金融改革必須堅持的五個原則

　　為“三農”服務的原則。解決好“三農”問題，事關全面建設小康社會大局。農村金融改革的根本目的在于通過改革，進一步增強支農服務功能、不斷改善農村金融服務、加大金融支農力度。農村金融改革必須堅持服務“三農”這一根本宗旨。

　　商業可持續的原則。只有堅持商業化經營，農村金融機構才能實現可持續發展。如果完全依靠國家政策扶持，由于國家財力有限，農村金融機構自身的生存發展將難以為繼，服務“三農”也就成為無源之水、無本之木。農村金融機構要實現商業化經營，一定要堅持利率覆蓋風險的原則。由于農業的弱質性，涉農貸款往往風險較高，其利率水平就應該等于甚至高于市場利率水平。不應該人為壓低涉農貸款利率。否則，不僅利率不能覆蓋風險，農村金融機構無法實現可持續發展，而且還可能導致尋租行為，貸款被特權階層獲得，急需貸款的普通農民卻得不到貸款。實踐證明，對涉農貸款執行市場利率，有利于保障農民獲得貸款的權利。對于農村金融機構開辦的政策性金融業務，在國家給予適當政策扶持(如財政貼息)后也要做到商業可持續發展。

　　適度競爭的原則。壟斷不利于提高農村金融服務效率，必須要完善市場準入退出制度，建立適度競爭的農村金融市場。要在綜合評估各地農村金融市場容量、條件以及當地風俗的基礎上，在嚴格監管的前提下，適當放寬農村金融市場準入。按照投資主體多元化的原則，鼓勵國內外各類社會資本通過入股、重組、兼并等方式進入農村金融市場。在堅持產權關系清晰、組織形式多樣化原則的基礎上，大力發展小額信貸組織、村鎮銀行、貸款子公司、農村資金互助社等新型農村金融機構，構建真正的農村金融競爭主體。要規范民間金融，使其盡快浮出水面，積極創造條件，引導民間金融盡快成為農村金融市場的重要競爭主體。

　　在完善農村金融市場準入制度的同時，要抓緊健全市場退出機制。長期以來，一些農村信用社經營虧損及資產損失嚴重，原因是多方面的，主要是內外部約束機制不健全，突出表現為經營管理粗放、市場約束缺失。比如一些農村信用社長期嚴重資不抵債、資產損失巨大，卻始終不能退出市場。為進一步鞏固和深化改革成果、強化市場約束機制，應根據農村信用社的風險程度，對其采取逐步升級的校正措施，直至實施市場退出。對違反審慎經營原則，開始出現資不抵債的農村信用社，應鼓勵經營穩健的金融機構按照市場化原則對其重組、兼并或收購。對經營財務狀況持續惡化、支付風險突出、嚴重資不抵債的個別農村信用社，應及時予以撤銷。在對個別農村信用社實施市場退出的同時，應鼓勵其他金融機構及時進入當地農村金融市場，填補農村金融服務空白。這些機構可按照優勝劣汰、擇優錄用原則，對農村信用社的原有職工和高級管理人員重新聘任。盡快完善農村金融市場退出機制，是強化外部約束、保障農村金融健康可持續發展、促進不斷改善農村金融服務的重要條件。

　　政策扶持的原則。由于農業的弱質性和“三農”問題的復雜性，農村金融的服務范圍、服務對象和服務方式有其特殊性，突出表現為涉農金融服務的高成本、高風險和低收益，與城市金融相比，農村金融的財務可持續問題比較突出。目前，國家已對農村信用社出臺了一系列扶持政策，但支持包括農村信用社在內的農村金融可持續發展的系統性、制度性政策尚不完善。目前，應進一步加強財稅、監管和貨幣政策的協調配合，在資金引導、風險補償、市場準入與退出等方面采取綜合性配套措施，形成政策合力，逐步建立促進改善農村金融服務、增加“三農”投入的長效機制。要進一步加大政策扶持力度，完善政策扶持措施并實現制度化、長期化，充分發揮扶持政策對推動農村金融改革的正向激勵作用。

　　市場化的原則。農村金融改革要堅持市場化原則。無論是農村金融機構產權制度改革，還是組織形式的選擇，都要堅持以市場為導向、以資本為紐帶。當前，我國“三農”資金需求呈現出小額、分散的特征，需要小規模的零售銀行提供金融服務，而不是全國性的大銀行，而且我們國家也不缺乏大銀行，缺少的恰恰是類似農村信用社能夠滿足市場需求的社區性金融機構。在農村金融改革中，應充分考慮當前農村經濟發展的實際需要，充分尊重農村金融機構股東和法人的自主選擇權，不宜通過行政手段推動農村金融機構的兼并、重組和聯合，人為將農村金融機構做大。現階段，堅持農村金融改革市場化原則的核心就是要在全國范圍內保持農村信用社以縣(市)為單位法人地位的長期穩定。

　　保持農村信用社以縣(市)為法人單位的長期穩定，有利于農村信用社明晰產權關系，強化股權約束，建立可持續發展的長效機制；有利于將農村信用社辦成為“三農”發展服務的社區性地方金融機構，發揮其農村金融主力軍和聯系農民的金融紐帶作用；有利于構建多元化的農村金融市場，促進農村金融市場的適度競爭和繁榮發展；有利于防范農村信用社的金融風險，維護農村金融市場穩定。-