十七大報告中指出，要“健全中央與地方財力與事權相匹配的體制”。中央關于“十一五規劃”的“建議”也要求建立健全與事權相匹配的財稅體制。如果把中國1994年進行的分稅制改革，算作中國財政體制的一個分水嶺，那么經過這20余載的實踐，我國財政改革取得了積極成效，我國財政收入大幅增加。但也暴露了一些問題，就此我們采訪到財政部財政科學研究所所長賈康。

　　基層財政困難程度加重

　　新京報：應當說1994年中國建立以分稅制為基礎的分級財政管理體制是中國財政改革的一個轉折點，該怎樣理解分稅制體系對中國財政的影響？

　　賈康：縱觀我國近二十年來的財政體制改革脈絡，大致可以分為兩個階段：第一階段是1994年實施的分稅制財政體制改革，其目的是構建與市場經濟相適應的政府與企業、個人之間的分配關系和中央與地方的分配關系；第二階段是1998年開始推行的側重于財政支出的預算管理改革，其目的是轉變財政職能，優化支出結構，逐步建立公共財政體制框架。

　　這兩個階段的改革都獲得了很大成功，取得了積極成效，我國財政收入大幅增加，今年將有超過5萬億元的財政收入。

　　但是在分稅制改革以后，一些制度上的不完善所引起的問題也顯現出來。譬如在中國的縣鄉即被人們稱為基層的地方政府低端的層級上面，出現了比較明顯的財政困難，雖然過去這種困難就有，但是在1994年以后，對于這種困難反映的程度之高，可以說前所未有。

　　賈康：在2000年的前后，曾經有過這樣一個代表性的指標，反映那時面臨的基層財政困難，就是全國2000多個縣級單位里，統計下來，最高峰的時候，有一千多個縣欠發工資，它是縣鄉財政困難的一個非常直觀的、非常有代表性的反映，即維持政府體系的基本運行都出現了問題。

　　不能簡單依靠轉移支付解決困難

　　新京報：是什么原因導致基層財政困難？是制度上面的原因，還是經濟發展上的原因？

　　賈康：是制度上的，主要有三個方面的誘因：一是財權與事權劃分模式不對稱；二是政府層級過多，大大降低了省以下按分稅制實施收入劃分的可行性；三是財政支出標準決策權過度集中與規則紊亂并存。

　　我國實行分稅制的主要意圖之一是扭轉過去中央財政收入占全部財政收入比重過低的局面，這符合分級財政體制正常運行的基本要求，但是其后的問題是這種趨向被盲目推廣和延伸，在省、市形成了上級政府都應集中資金的思維邏輯。這就導致了省市地方財政凈結余增加，而縣、鄉財政赤字增加的局面。與此相關的體制特征是：我們可以觀察到，省以下的財政體制，即使在發達地區，也沒有進入實質性的分稅制狀態。

　　新京報：在很明確的制度下，怎么會造成基層財政體制分成制和包干制的凝固態？

　　賈康：從中央到鄉鎮是五個層級，省以下是四個層級，財政層級過多。這個基本的現實造成了分稅制在省以下實質性得到貫徹之間的不相容性。原來曾經寄希望于能夠走出一條有中國特色的、五個層級的分稅制道路，但現在，現實已經可以說做出了回答，此路不通，20幾種稅，在五個層級里怎么分，分不下去。

　　中央在實行分稅制之后，當然要提高中央占整個財力分配中間的比重，來履行中央轉移支付、支持欠發達地區的這個職能；省和市兩級，作為地方的高端，也提高了自己在財力分配中間所占的比重，所苦的自然就是縣鄉兩級。

　　新京報：能不能依靠增加中央的轉移支付去解決縣鄉財政困難呢？

　　賈康：我們認為，這不是長久之計。可以努力地增加中央對欠發達地區、對基層的轉移支付，但是在整個體制安排沒有理順的情況下，中央這么做，是事倍功半、力不從心、難以持續的。

　　新京報：該如何完善體制上的不足？

　　賈康：可以考慮以減少財政層級的扁平化改革為前提。五級行不通，那么我們能不能考慮扁平化，比如說，把財政層級扁平化到三級左右：中央掌握和全局

　　省級要掌握的可以考慮是營業稅，與營業稅最密切關聯的是第三產業的發展，適合省這樣的地方政府來掌握這樣一個屬于自己的大宗稅源，同時也就更集中精力去發展第三產業。

　　到了低端，如考慮市和縣這樣一個新的基層，在這個平臺上，最適合他們掌握的稅種，按照國際經驗來看，應該是不動產稅。

　　關鍵是生產要素流動的制度安排

　　新京報：把財政層級扁平化到三級的大膽設想，有沒有現實的可行性？

　　賈康：在現實中間，我們已經比較清晰地看到了非常值得總結經驗的切入點。一個是鄉財鄉用縣管，一個是省直管縣。鄉財鄉用縣管簡單地說，就是把鄉鎮財政看作縣財政統一管理下的一個預算單位，而不再作為一級實體財政。省直管縣是省級財政直接管理縣(市)財政的一種財政管理方式，也明顯有利于緩解縣級財政困難，并解決政府財政級次過多等問題。

　　現在統計下來全國已經有28個省級單位在推行鄉財縣管，占了絕大多數，有18個在積極地推行省管縣的改革。這兩種試點的管理方式，在實行過程中，其實并沒有硬的障礙。

　　新京報：除此還應當注意哪些問題？

　　賈康：財政改革在現階段已不可能單兵推進，解決好省以下體制問題，化解基層財政困境，在治本層次上離不開與“三農”問題密切相關的一些重大配套改革事項，其中核心的、實質的問題是，如何按市場經濟導向考慮基層政府范圍內和農村區域生產要素流動的制度安排。

　　這必須涉及農村土地使用權的流轉制度、資金的流動融通制度、與市場化資源配置機制相適應的農業與農村區域稅制建設、人口的流動制度，以及與建立統一市場、推進工業化和城鎮化相呼應的農村區域社會保障制度建設等多方面的改革。只有在正確解決“三農”問題，才能真正推進分稅分級財政改革，走活基層財政這步棋。

　　本報記者 孟斯碩