國魯來

　　一、集體建設用地流轉情況

　　近年來，隨著我國各地經濟社會的快速發展，集體建設用地使用權的流轉已經在全國各地廣泛存在，尤其在一些地方的城鄉結合部及經濟較發達地區最為突出。2006年3月國土資源部下發的《關于堅持依法依規管理節約集約用地支持社會主義新農村建設的通知》提出：“要適應新農村建設的要求，經部批準，穩步推進城鎮建設用地增加和農村建設用地減少相掛鉤試點、集體非農建設用地使用權流轉試點，不斷總結試點經驗，及時加以規范完善。”揭示了集體建設用地使用權市場流轉的廣闊前景。

　　在經濟起步早、發展快的東部沿海地區和珠三角地區，多年來蓬勃興起的制造業、商貿業與持續加快的城鎮化導致了建設用地需求的急劇增長，而隨著國家對土地供給

宏觀調控的不斷加強，城鎮國有土地的可供量已經日益捉襟見肘。但與此同時，各地農民集體建設用地的存量卻極為可觀。國土資源部的統計數據顯示，農民集體建設用地的數量大約相當于國有建設用地的2.5倍。在國有建設用地供給不足的情況下，城市的擴張和工業的持續發展使得盤活集體建設用地勢在必行，這就給集體建設用地使用權的入市提供了機會。集體建設用地以超出國家規定的方式(如出讓、轉讓、租賃、作價入股、使用權置換等)流轉使用權，而且在數量上和規模上都有愈演愈烈之勢，形成了可觀的集體建設用地隱形市場。尤其是在珠三角地區，當地的農村集體經濟組織大多是以非農土地經營為主，即以土地出租或在土地上建廠房或商鋪出租等形式獲得土地收益，這既是當地集體經濟組織的主要收入來源，也是農民最直接、最穩定和最為長久的收益保障。據統計，珠三角地區近些年通過自發流轉的方式使用的農民集體建設用地已經超全部建設用地總量的50%。

　　面對以上問題，近年來，一些地方先后開始了“農地入市”的嘗試，并且在總結經驗的基礎上制定了相應的政策。例如在2005年5月，廣東省便出臺了《集體建設用地使用權流轉管理辦法》，對集體建設用地使用權的流轉范圍、用途限制、流轉的程序和流轉后的收益及法律責任等問題都作了具體規定，使農村集體建設用地直接入市擁有了合法地位。

　　二、集體建設用地自發流轉存在的問題

　　長期以來，土地自發流轉在客觀上對農村社區經濟發展、集體財富積累、社區管理服務及穩定農民收入等都起到了明顯的促進作用，但是，這種流轉畢竟在雜亂無序和隱蔽的狀態下進行，缺乏合理的規制，從而難免地引發諸多問題，容易滋生土地糾紛及矛盾沖突，影響農村的社會穩定與城鎮化的健康發展。

　　第一，集體建設用地自發無序地流轉，導致政府調控土地市場的能力被削弱，難以有效控制建設用地供應總量，沖擊土地利用總體規劃和

城市規劃的有效實施，造成土地利用混亂，土地市場秩序受到嚴重干擾。

　　第二，隱形市場活躍，違法用地屢禁不止，耕地保護受到沖擊。受流轉利益的驅動，集體經濟組織和農民耕地保護的意識淡漠，不愿意承擔耕地保護的義務。未經批準隨意占用耕地并出讓、轉讓、出租用于非農建設，或低價出讓、轉讓和出租農民集體土地，交易行為扭曲，工業用地以聯營為名行轉讓、出租之實，住宅用地則借房屋出租或私自轉讓進行市場交易。

　　第三，集體建設用地流轉收益分配關系混亂。由于缺乏依法監管與市場機制，土地市場價值和資產資源屬性在流轉中不能得到充分體現，國家土地稅費流失嚴重，加上農村土地產權關系混亂、集體經濟組織結構不完善，使得本屬于農民集體及農民的土地流轉收益亦難以得到切實保障。

　　所以，無論是從保護農民的合法權益出發，還是從促進土地資源的集約、高效、合理利用和推進新農村建設的步伐出發，對農民集體建設用地使用權的流轉給予積極的法律支持和制度支持，以構建與市場經濟相適應的農村財產制度，已經成為當務之急。

　　三、平等保護集體土地產權

　　市場經濟體制的建立是以每一市場主體都擁有獨立、平等的權利，都為法律所平等保護為前提，這是實現由市場來配置資源的必要條件。市場經濟所要求的權利平等，決定了市場主體的地位的平等。這應是完善我國農民集體土地制度的基本出發點。

　　從發展過程看，國家土地所有權和集體土地所有權都是歷史形成的，不存在隸屬和派生的關系，是兩種具有獨立性的民事權利，兩者在地位上是平等的。財產的農民集體所有和國家所有只是主體不同，對于財產的權利不應當存在任何差別，但是我國現行法律卻存在明顯的傾向性，農民集體土地產權并沒有得到平等對待和充分保護。

　　農民集體土地與國有土地在產權上的不平等主要體現在建設用地使用權流轉上的不平等，從而農民集體對于建設用地的收益權和處置權難以真正實現。有關平等保護農民集體建設用地的產權的辦法和途徑，廣東等地的嘗試已經給予了我們很好的啟示，從各地的實踐來看，農民集體建設用地使用權流轉的關鍵是流轉收益的分配問題。在此需要注意是，農民集體建設用地使用權的流轉往往是以政府前期的基礎設施建設為基礎，政府在前期投入了大量的建設資金，才使集體建設用地的使用價值得到了提升。在土地的增值收益中有政府的貢獻，這是不爭的事實。所以，將集體建設用地的增值收益完全歸土地所有人的看法不盡合理。這里的問題是，如何恰當地對政府的貢獻加以確定，并得到集體建設用地所有人的認可，是一個需要認真研究并妥善處理的問題。