北京科技大學經濟管理學院 沈家文博士

　　胡錦濤同志在十七大報告中提出：“努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”，同時還提出：“健全廉租住房制度，加快解決城市低收入家庭住房困難。”十七大報告將住房保障寫入其中，體現了對民生的關注和對民意的尊重。健全廉租住房制度成為解決城市低收入家庭住房困難的首選，住房保障的對象從原來的“中低收入住房困難家庭”收縮為“低收入住房困難家庭”。

　　廉租房資金缺位和政策缺位得以明確

　　我國從1998年提出建立廉租住房構想至今，中國廉租住房制度已經走過近10年歷程。1999年建設部曾出臺《城鎮廉租房管理辦法》，2004年3月在此基礎上多部委共同頒布了《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》。建設部通報的數據顯示，截至今年6月，全國657個城市中有586個城市建立了廉租住房制度；截至2006年底，累計已有54.7萬戶低收入家庭，通過廉租住房制度改善了住房條件。

　　但是應該看到，目前仍有71個城市沒有建立廉租住房制度，我國廉租住房制度建設還處于起步階段，存在一些突出問題，比如，沒有建立穩定的廉租住房資金來源渠道，部分城市財政預算安排資金不足，部分城市廉租住房制度不完善，有122個地級以上城市沒有建立嚴格的申請審批程序等等。廉租房政策在很多地方仍停留在文件中。以前，一些地方之所以出現建設廉租房積極性不高的情況，某種程度上和地方存在一定的財政障礙有關。

　　1994年，我國實行了分稅制財政管理體制改革。改革后，中央財政收入占全國財政收入的比重迅速上升，由1993年的22%上升到2002年的54.9%。中央財政比重提高就意味著地方財政比重下降，而省級財政就想方設法增加財力集中度，從而導致地市、縣鄉財政困難。為了解決財政來源，地方政府開始追逐商業性房產開發利益，伴隨著房價的一再飆升，地方政府的土地出讓收益也是水漲船高，有的地方甚至能占到地方財政收入的一半左右。因此，在沒有強有力法律文件約束的前提下，讓地方政府放棄眼前豐厚的收益，投入“賠本”的廉租房建設，著實有些難度。

　　目前我國廉租房主要存在兩大問題，資金缺位和政策缺位。為了解決廉租房建設資金來源和政策缺位問題，日前出臺的《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》明確規定了廉租住房保障資金的兩個來源：住房公積金增值收益在提取貸款風險準備金和管理費用之后全部用于廉租住房建設，土地出讓凈收益用于廉租住房保障資金的比例不得低于10%。

　　《意見》的規定為建立穩定的廉租住房資金來源渠道提供了強有力的保證，似乎能解決部分城市財政預算安排資金不足。但由于地方政府需要拿出部分土地出讓金投入其中，而土地出讓金屬于預算外收入，在財政監管上存在困難，有可能出現地方政府拖延、推諉建設資金投入的情況。為此，《意見》還明確把住房保障納入對城市政府的政績考核中，指出“有關工作情況，納入對城市人民政府的政績考核之中”，“建設部會同監察部等有關部門負責監督檢查，對工作不落實、措施不到位的地區，追究有關領導責任。”

　　政府投入是現階段的主導力量

　　目前，廉租住房一直是政府投入。2007年，全國各地財政大幅度增加了財政資金安排，初步統計，計劃安排廉租住房資金79.4億元，超過2006年之前廉租住房累計資金總和。

　　當“廉租住房制度”寫入十七大報告時，《中央廉租住房保障專項補助資金實施辦法》也適時推出。2007年10月19日財政部在官方網站上刊發的《中央廉租住房保障專項補助資金實施辦法》指出，為支持中西部困難地區廉租房建設,中央財政將向中西部發放廉租房專項補助金，這次中央廉租住房保障專項補助資金將分配給中西部財政困難地區及新疆生產建設兵團。

　　由此可見，目前中國房地產市場正處在發展前期，市場的資源配置作用尚不能充分體現，在這個階段，政府是住房保障的主導力量。廉租房建設的目的就是為了盡快增加住房的供給，政府可以發揮土地、資本等資源優勢，直接建造廉租房提供給低收入居民，用較短的時間使住房供應總量上升，解決社會低收入家庭的居住需求問題，并可以在一定程度上緩解房價過快上漲的速度。

　　但是政府的財政能力有限，同時又面對龐大的城市化壓力，還要解決醫療、養老等社會保障問題，如果完全依靠政府來解決中低收入階層的住房問題，不現實，也不符合住房保障發展規律。根據各地已公布的住房建設計劃，“十一五”期間擬建廉租住房144.7萬套，平均每年28.9萬套，年度建設資金需求285億元，其他低收入家庭的年度租賃補貼資金212億元，全國廉租住房保障年度資金需求為497億元。

　　因此，隨著住房供給短缺問題的緩解和房地產市場的成熟，政府在住房保障領域的比重應逐漸降低，市場的主導作用將不斷上升，屆時住房保障將更多地依靠市場的力量，運行機制也將由政府主導逐步轉向市場調節主導。

　　其實，我國在利用市場的力量，出臺適宜的政策措施，通過市場力量來發展保障性住房，已經有所嘗試。2006年，萬科集團介入廉租房市場。萬科首例廉租房位于廣州到佛山的四季花城項目旁，占地8500平方米，其中建筑面積1.2萬平方米，住宅面積1萬平方米。萬科介入廉租房建設，一方面是企業做大了要承擔一定的社會責任，而這種付出也能讓企業發展具有可持續性，是對企業良好形象的直接宣傳。另一方面，萬科作為大型的上市公司，企業的目標是追求利潤的最大化。如果不盈利，就是對股東的不負責任。萬科之所以犧牲眼前的經濟利益在廉租房上做嘗試，正是因為確信以后可以在廉租房建設領域獲取長期穩定的良好利潤。萬科介入廉租房建設，為中國廉租房建設的市場化開了一個好頭。

　　由廉租房建設轉向住房租金補貼

　　從世界各國的住房保障的發展歷程和經驗來看，不同國家在不同的發展階段有不同住房保障模式，總體上可分為政府公房建設模式、住房建設補貼模式和住房租金補貼模式。

　　從美國住房政策的演化過程來看,1930～1960年的公共住房計劃，是由政府直接為低收入者建造公共住房；1960～1970年的住房新建補貼計劃，逐漸發展為政府補貼私營發展商新建公共住房；經過幾十年的發展,1970年至今的租金證明計劃和租金優惠券計劃，開始逐漸向為居民提供房租補貼的需求政策轉變,目前房租補貼的租金優惠券計劃已成為美國住房政策的主流。從近100年的實踐來看, 美國住房政策在低收入群體的住房保障上起到了重要作用。

　　住房發展階段決定了住房保障體制的覆蓋范圍和程度，從而影響住房保障運作模式的選擇。我國房地產市場尚未成熟，國土資源緊張，城市化發展進程迅速，城市中低收入家庭較多，在借鑒其他國家經驗教訓的基礎上，中國必須從實際國情出發，在不同時期、不同條件下選擇適合的住房保障運作模式。

　　當前我國房地產市場供求不平衡，處于住房相對短缺時期，特別是低收入群體的基本住房需求問題突出，比較適合政府投資進行公房建設模式。當政府廉租房建設發展到一定階段，住房短缺的矛盾得到一定的緩解之后，政府的大規模住房建設已不合時宜，政府的政策目標將轉向利用市場增加低價、低租金住房供給，主要通過市場的資源配置作用來調節。

　　當通過市場的資源配置調節使廉租房的房源達到一定程度，住房建設補貼模式和住房租金補貼模式將逐漸過渡為住房保障的主流。這個階段的特點是：住房短缺已不再是主要矛盾，取而代之的問題是低收入階層支付的房租費用占其收入的比重過大，也就是說，市場上住房供給是充分的，而中低收入群體僅需在房租支付上得到幫助。

　　建立健全住房保障體制，還要有效利用出租房市場，保障居民的基本住房需求。目前，中國出租房占全部住宅的比重大概為15%，而美國、瑞士、瑞典這些發達國家大概在40%-65%。如果能夠把資源集中用到廉租房，可能對于低收入群體起的保障作用要更大一些，最終保證所有的人都有房子住。“人人享有適當的住房”中的“人人”是指所有的人，而不是少數人；“享有”也并非“擁有”，“享有”包含了租房的意思。

　　現階段，政府為低收入者加快建設方便充足的廉租房，擴大住房供給，著力解決城市低收入家庭住房困難的問題；今后，應根據發展狀態，逐步過渡為向低收入群體提供租金補貼為主的保障方式，以市場的資源配置作用為主導，來實現“住有所居”的目標。

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