對成都重慶城鄉綜合配套改革試驗區的一個建議

　　作者：周其仁　　

　　重慶成都宣布成為城鄉綜合改革試驗區的時候，筆者正在成都開會。那次討論會的主題是城鄉統籌。我在會上講了一點土地轉讓權的淺見，引起成都方面參會者的興趣。后來市政府主管部門還專門發來很有分量的問題單子，要求進一步地闡釋。重慶的報道說，這個中國最年輕直轄市的書記和市長，向全球網友發信，征詢辦試驗區的建議。我想，這兩個地方的為政之風，無論如何要響應一下。至于建議是不是被采納，倒沒有那么重要了。

　　我的建議，是請兩個地方審時度勢，在試驗區的框架里試辦“土地交易所”。以下分三部分對這個建議作簡要說明。

　　土地交易所怎樣來辦

　　試辦階段，建議從農村集體建設用地使用權的交易入手，其中包括村鎮公用建設用地、鄉鎮企業用地以及農戶宅基地的使用權。試辦成功，再把土地交易所的范圍，擴大到其他類別的土地使用權

　　土地交易所是轉讓土地使用權利的專業市場。我國是一個實行土地用途管制的國家，每一幅土地的使用，都必須經由審批程序獲得合法授權。這種合法使用土地的權利，通常由權利人(機構)自用，但是在社會主義市場經濟的架構里，也可以在自愿互利的前提下，有償轉讓給別人(機構)他用。土地使用權之所以可以交易，是因為在土地的自用與他用之間，存在著利用效率和實現價值的差異。經由土地使用權的轉讓，可使參與交易的各方，共同獲得更大的利益。舉例說明，甲利用一幅土地可創造價值500元，乙利用同一幅土地創造價值1000元；如果甲將利用這幅土地的權利，以700元的代價轉讓給乙，那么甲的收益就比自用增加了200元，乙的收益則比沒有此種轉讓增加了300元——社會總收益增加了500元。很顯然，各方利用效率的差異越大，土地交易的社會收益就越高。

　　試辦階段，建議從農村集體建設用地使用權的交易入手，其中包括村鎮公用建設用地、鄉鎮企業(含與他人合作辦企業)用地以及農戶宅基地的使用權。試辦成功，再把土地交易所的范圍，擴大到其他類別的土地使用權。

　　在試驗區內，凡符合規定的進場條件、接受交易所資格審查和交易行為監管的集體和農戶，都可以成為土地交易所的權利出讓方(賣方)。出讓方的資格，要同時滿足以下三點：(1)合法擁有擬出讓土地的所有權或使用權；(2)擬出讓土地原本是農村建設用地，而不是耕地或其他農地；(3)擬出讓土地必須是經由村莊建設、節約出來的建設用地。譬如，一個村莊有公用建設用地、鄉鎮企業用地和宅基地共1000畝，經過規劃的村莊建設，減少占用建設用地400畝，該村莊就可以帶著400畝建設用地的使用權進場交易。

　　試驗區內城市建設用地的使用者，具備交易所章程規定的資質條件，愿意接受交易所資格審查和交易行為監管的，可以成為土地交易所的買方。合格的買家在交易所內競價獲取上述土地使用權，勝出者有權直接使用該建設用地(如果該指標所代表的土地，在城市開發規劃內)，或者拿買到的土地指標，滿足使用城市建設用地的占補平衡要求(如果該指標代表的土地遠離城市，或在城市開發規劃之外)。在后一種情況下，村莊里節約下來的建設用地，要墾復為農業用地，驗收合格并保持農業用途不變。顯然，買家對不同類別的土地會有不同的出價，在競價中實現土地的級差地租。

　　土地交易所的基本功能，是集合農村建設用地轉讓的買方賣方，通過公開競價發現價格，完成土地轉讓，配置建設用地資源。土地交易所由政府負責籌辦，主要是審查交易所可行方案，準備交易所章程，確立監管機構的權限和責任，建立交易所的治理結構，納入試驗區改革試驗方案。交易所的法律地位，可以是非營利事業法人，也可以是企業法人；其組織形態，可以類似證券交易所或其他金融交易所，也可以類似早期的外匯額度調劑市場。

　　為什么需要土地交易所

　　試辦土地交易所的根本目標，是實現我國所有土地同制、同權、同價

　　當前經濟生活中存在著一些難以解決的矛盾：(1)城市地價、

房價上漲過快，影響民生；(2)城市化方興未艾，城市建設用地的需求遠超過供給，而耕地面積減少過快，引發對我國糧食和農業安全的憂慮和擔心；(3)由于人民公社時代的福利式分配建設用地，加上近年農民大規模向城鎮移民，農村有大量未經良好利用的建設用地，但又缺乏建設資本，無從充分釋放節約土地的潛力。試辦土地交易所，一方面利用高漲的城市化需求為新農村建設籌措資本，另一方面經由農村建設用地的節約，在嚴格保護耕地的前提下，增加城市化供地規模。這是一石二鳥的改革試驗，值得一試。

　　實踐中也出現自發性的制度變革嘗試。例如，一些市縣以政府財力投資一些村莊的新農村建設，把節約出來的農村建設用地墾復為農業用地，再置換為城鎮建設用地。再如，一些大都市郊區的村鎮對房價地價的機會作出反應，加快新農村建設的力度，并在節約出來的農村建設用地上，

開發商業樓盤供應市場(即“小產權”或“鄉產權”房現象)。這些自發的制度變革活動，既包含合理的因素，也潛藏某些法律、市場和技術的風險。試辦土地交易所，是要探索更規范、更大規模地利用市場機制來配置城鄉建設用地的制度安排。

　　《國務院關于深化嚴格土地管理的決定》(2004年國發28號文件)指出，“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地的增加要與農村建設用地減少相掛鉤”，“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”。土地交易所，是實現執行上述政策的一個具體手段。還要考慮到，城市國有土地使用權的市場化轉讓早已經走上軌道，而農民集體土地的依法轉讓還遠沒有起步，這種不平衡狀態，既影響我國土地資源配置的效率，也是導致城鄉收入分配不公的一個重要根源。試辦土地交易所的根本目標，是實現我國所有土地同制、同權、同價。這不但是解決當前緊迫經濟問題的一種嘗試，也是擴大社會公正和推進法治的一種探索。

　　重慶成都是我國西部的中心城市，在實現國家西部大開發戰略中具有重要地位。率先在成渝兩地試辦土地交易所，可以為加快西部新農村建設籌措更多資本，也有利于增強西部中心城市的帶動和輻射作用。在起步階段，兩地可以各辦一個土地交易所；如果成功，還可辦成成渝聯合土地交易所，成為兩市、西部、中西部乃至全國的土地交易中心。

　　試辦的難題與風險

　　農民自用的建設用地權一旦經由市場競價，可能表現為驚人數目的貨幣財富。如何確保進入轉讓過程的農民土地物權不被攫取和侵占，確保土地指標交易的公開和公正，是辦土交所的第一難點。應明確，這不但是經濟體制改革的試驗，也是政治體制和行政體制改革的試驗

　　土地交易所交易的是關于土地的財產權利。但是由于歷史原因，農村建設用地的權利劃分留有諸多不清楚之處，特別是土地所有權曾在人民公社三級主體之間有過很不穩定的分割，而土地所有權與實際的占用和使用權，也常常分屬不同的主體。在這種情況下，一旦啟動土地使用權交易，轉讓所得在農戶、鄉鎮企業和村集體之間究竟如何合理分配，需要探索可行的解決辦法。還要清醒地估計到，農民自用的建設用地權一旦經由市場競價，可能表現為驚人數目的貨幣財富。如何確保進入轉讓過程的農民土地物權不被攫取和侵占，確保土地指標交易的公開和公正，是試辦土交所的第一難點。應明確，這不但是經濟體制改革的試驗，也是政治體制和行政體制改革的試驗。

　　試辦期內，不可能廢除現行征地制度。因此，可納入土地交易所交易的，是每年征地數量以外的農村建設用地的增量。這就是說，土地的征地制和交易制將兩軌并存，并帶來相應的利益、機制和觀念方面的矛盾和摩擦。從長遠計，兩制如何并軌，在方案設計時就應有通盤考慮。

　　試辦土地交易所涉及多個上下級政府部門之間的工作、管理權限和利益，因此，沒有強有力的和持續的部門協調行政能力，斷然辦不成這場改革。

　　試辦土地交易所，可能成功，也可能失敗。考慮到農村建設用地從投資整理、村莊重建、復墾、驗收、法律手續辦理到入場交易，需要經歷一個完整的流程，而土地交易所的興辦、運營以及交易規則為各方熟悉，也需要一段時間，因此，有必要承諾一個最起碼的試驗期(譬如五年)，以穩定各方預期，更好地動員各方積極參與此項試驗，確保改革成功。

　　(作者為

北京大學和長江商學院教授)