作者：廖英敏

　　城鎮(zhèn)住房制度改革作為經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分，從1994年開始并逐步深入，1998年開始停止福利分房，進(jìn)行貨幣化住房制度改革，穩(wěn)步推進(jìn)住房商品化、社會(huì)化，明確了居民住房產(chǎn)權(quán)的私有化和住房獲得渠道的市場(chǎng)化。在國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》(國(guó)發(fā)[1998年]23號(hào))中，明確提出“建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”。在將原有的公房以成本價(jià)格大部分賣給持有人的基礎(chǔ)上，對(duì)不同收入家庭實(shí)行不同的住房供應(yīng)政策,即最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用住房；其他收入高的家庭購(gòu)買、租賃市場(chǎng)價(jià)商品住房。首次提出了廉租房的政策，并明確：廉租住房可以從騰退的舊公有住房中調(diào)劑解決，也可以由政府或單位出資興建。廉租住房的租金實(shí)行政府定價(jià)，具體標(biāo)準(zhǔn)由市(縣)人民政府制定。為配合廉租政策的實(shí)施，建設(shè)部于1999年4月出臺(tái)《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》。 　　

　　2003年8月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》中，則進(jìn)一步提出“逐步實(shí)現(xiàn)多數(shù)家庭購(gòu)買或承租普通商品住房”，將經(jīng)濟(jì)適用住房定義為具有保障性質(zhì)的政策性商品住房，與廉租房并列，劃入住房保障范圍。2003年10月重新制定了《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》，2004年制定《經(jīng)濟(jì)適用房管理辦法》，我國(guó)的住房保障制度初步形成。 　

　　我國(guó)住房市場(chǎng)的發(fā)展與存在的問(wèn)題

　　隨著城鎮(zhèn)住房制度改革的深入推進(jìn)，調(diào)動(dòng)了居民購(gòu)房積極性，集中釋放了居民住房需求，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)較快發(fā)展，對(duì)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和提高人民生活水平發(fā)揮了重要作用。　

　　住房消費(fèi)有效啟動(dòng)，住宅市場(chǎng)發(fā)展較快，居民住房條件有了較大改善(見(jiàn)表1)。

　　表1：城鄉(xiāng)居民人均住房面積改善情況

　　數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)統(tǒng)計(jì)摘要　　　　　

　　雖然住房制度改革取得了較大成績(jī)，住宅市場(chǎng)發(fā)展很快，居民居住條件有了很大改善，但近幾年來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展中還存在一些亟待解決的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下方面：　　　

　　第一，房?jī)r(jià)總水平偏高，部分城市價(jià)格上漲過(guò)快。　　

　　受需求旺盛的拉動(dòng)和土地資源的約束等多種因素的影響，商品房均價(jià)呈逐步上升的趨勢(shì)，尤其是2004年至2006年，新建商品房年同比價(jià)格分別上漲9.0%、7.7%和5.6%，逐年較大幅度上漲，今年8月份同比上漲9.0%，房?jī)r(jià)總水平偏高(見(jiàn)表2)。其中與中低收入群體相關(guān)的各類經(jīng)濟(jì)適用房?jī)r(jià)格、普通住宅價(jià)格和二手房?jī)r(jià)格、租賃價(jià)格也相應(yīng)上揚(yáng)。　

　　表2：2005年12月-2007年8月各類住宅價(jià)格同比變化(%)

　　資料來(lái)源：根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)整理

　　值得關(guān)注的是，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市房?jī)r(jià)增長(zhǎng)幅度更大(見(jiàn)表3)，使得本地中低收入居民難以承受。在70個(gè)大中城市房?jī)r(jià)中，2007年8月份房?jī)r(jià)漲幅較大的主要城市包括：北海18.2%、深圳17.6%、烏魯木齊15.5%、北京13.5%和蚌埠11.1%等。尤其是北京和深圳，房?jī)r(jià)從2005年下半年開始持續(xù)較大幅度上漲，今年8月份又創(chuàng)新高。這些城市房?jī)r(jià)居高不下，使本地中低收入人群購(gòu)房更加困難。

　　表3：2006年下半年以來(lái)部分城市新建住宅銷售價(jià)格變化情況(%)

　　資料來(lái)源：根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)整理

　　第二，供給結(jié)構(gòu)不合理的矛盾比較突出。　　

　　目前，房?jī)r(jià)偏高，中低收入家庭支付能力有限，市場(chǎng)需要的主要是小戶型、中低檔的普通住宅。但由于土地資源有限，開發(fā)商建設(shè)小戶型、中低檔住宅的土地收益及比較利益較低，商品房建設(shè)中豪華型和大戶型的比例較大。供給結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)不適應(yīng)。雖然2006年由九部委出臺(tái)的《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的意見(jiàn)》中，強(qiáng)調(diào)凡新審批、新開工的商品住房建設(shè)，套型建筑面積90平方米以下住房(含經(jīng)濟(jì)適用住房)面積所占比重，必須達(dá)到開發(fā)建設(shè)總面積的70%以上。政策力度向中低檔普通住宅傾斜，但供給結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢，滿足普通居民住房需求的有效供給仍然不足，主要表現(xiàn)在： 　　

　　一是住宅投資中用于中低收入住房建設(shè)的比例繼續(xù)下降。以中低收入階層為主要需求對(duì)象的經(jīng)濟(jì)適用房供給嚴(yán)重不足，2007年1-6月份經(jīng)濟(jì)適用房投資占房地產(chǎn)投資的比重為2.9%，遠(yuǎn)低于2005年和2006年的水平(2005年和2006年均為3.6%)，所占比重繼續(xù)下降。 　　　　

　　二是中低收入居民住房需要的住房供應(yīng)比例仍然偏低，供應(yīng)結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)不對(duì)稱，供給結(jié)構(gòu)不合理的情況短期內(nèi)難以徹底解決。這除了表現(xiàn)在以中低收入階層為主要需求對(duì)象的經(jīng)濟(jì)適用房供給嚴(yán)重不足之外，還主要反映在：普通居民需要的中小戶型住房的供應(yīng)比例偏低。2007年1-4月份，40個(gè)城市銷售新房的戶均面積為108.2平方米，戶均90平方米以下的住房套數(shù)占34.87%；北京市2006年下半年占比為17.7%，離70%的調(diào)控目標(biāo)差距較大；另外，限套型、限房?jī)r(jià)的中低價(jià)位的雙限房政策落實(shí)緩慢，目前大部分城市還沒(méi)有正式推出。 　　　

　　第三，城市中低收入群體的住房困難沒(méi)有得到根本解決。　

　　住房是居民的基本生存資料，低收入家庭是社會(huì)上最弱勢(shì)的群體，支付能力很低，尤其是在當(dāng)前房?jī)r(jià)步步升高的情況下，難以完全依靠市場(chǎng)解決基本住房需要，政府必須承擔(dān)起住房保障責(zé)任。建設(shè)部、民政部的一項(xiàng)調(diào)查顯示：全國(guó)城鎮(zhèn)低保家庭中約有400萬(wàn)戶住房困難，截至去年底解決了26.8萬(wàn)戶的住房困難問(wèn)題，僅占6.7%。據(jù)建設(shè)部測(cè)算，目前全國(guó)有人均建筑面積10平方米以下的低收入住房困難家庭近1000萬(wàn)戶，占城鎮(zhèn)家庭總戶數(shù)的5.5%。

　　目前,我國(guó)住房保障制度建設(shè)尚處在起步階段，部分地區(qū)住房保障制度建設(shè)滯后，工作并沒(méi)有到位。一是少數(shù)省(區(qū)、市)沒(méi)有建立廉租住房制度目標(biāo)責(zé)任制，一些地、縣城市沒(méi)有建立廉租住房制度。二是大部分城市缺乏完善的落實(shí)住房保障制度的具體措施，如廉租住房的建設(shè)規(guī)劃、分配標(biāo)準(zhǔn)及辦法、退出機(jī)制和管理辦法等。三是具體落實(shí)不力。由于資金和地方利益等多種因素，廉租住房政策落實(shí)得緩慢。2006年，全國(guó)開工建設(shè)和收購(gòu)廉租住房5.3萬(wàn)套，建筑面積293.68萬(wàn)平方米，僅完成計(jì)劃的三分之一左右。雖然許多城市都有廉租住房的樣板，但覆蓋面很小，人均住房10平方米以下的低保戶住房難問(wèn)題得到解決比重較低，很多低收入家庭住房困難的問(wèn)題沒(méi)有得到真正解決。　　　

　　當(dāng)前房?jī)r(jià)水平偏高的情況下，貧困人群、中等及中低收入的普通居民等社會(huì)最基礎(chǔ)的群體，所需要的廉租房、中低價(jià)位、中小戶型的普通住房供應(yīng)不足，居住權(quán)利得不到保障，將影響社會(huì)的和諧發(fā)展。　

　　解決城市低收入家庭住房困難政策重在落實(shí)

　　《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱24號(hào)文)中，把著力解決城市低收入家庭住房困難作為住房建設(shè)和深化住房制度改革的重要內(nèi)容，作為政府公共服務(wù)的一項(xiàng)重要職責(zé)，作為當(dāng)前解決民生問(wèn)題、改善居民生活條件的重要方面來(lái)抓，是貫徹以人為本的科學(xué)發(fā)展觀、促進(jìn)社會(huì)和諧、全面建設(shè)小康社會(huì)的內(nèi)在要求，是體現(xiàn)社會(huì)公平、維護(hù)群眾利益、實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要舉措，對(duì)于保障社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展具有重要意義。　　　

　　首先，體現(xiàn)了政府關(guān)心民生的精神。近幾年我國(guó)一些大中城市房?jī)r(jià)持續(xù)較大幅度上漲，中小戶型、中低價(jià)位的住房供給比例過(guò)低，突現(xiàn)了當(dāng)?shù)仄胀ň用褓I不起住房，低收入貧困居民住房難的矛盾，中低收入住房問(wèn)題已經(jīng)成為目前最大的民生問(wèn)題。24號(hào)文中，已經(jīng)明確把解決城市低收入居民住房問(wèn)題，作為政府公共服務(wù)的一項(xiàng)重要職責(zé)，政府必須介入低收入居民住房問(wèn)題的解決，各級(jí)政府將作為構(gòu)建和實(shí)施住房保障制度的主體發(fā)揮作用，把改善城鎮(zhèn)低收入家庭住房條件作為當(dāng)前和今后政府工作的重要任務(wù)，加快建立健全以廉租住房制度為重點(diǎn)、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系。并根據(jù)國(guó)家的財(cái)力，逐步擴(kuò)大廉租住房制度保障范圍。政策的實(shí)施，將使我國(guó)城市低收入家庭住房困難得到解決和改善，使其分享改革和發(fā)展的成果，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。　　

　　其次，初步建立了以廉租住房制度為重點(diǎn)、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系。24號(hào)文中不僅明確了建立健全廉租住房制度，而且包括改進(jìn)和規(guī)范經(jīng)濟(jì)適用住房制度、逐步改善其他住房困難群體的居住條件，基本囊括了城市中所有的低收入群體。適應(yīng)城市中不同的低收入群體，實(shí)行相適應(yīng)的住房措施，形成了完整的政策體系，使城市中所有的低收入群體，都可以得到政府的住房保障，都有希望改善住房條件。與此相適應(yīng)，完善了工作機(jī)制。從上到下建立了住房保障工作機(jī)構(gòu)，做到了組織落實(shí)；落實(shí)工作責(zé)任，省級(jí)人民政府對(duì)本地區(qū)解決城市低收入家庭住房困難工作負(fù)總責(zé)，要對(duì)所屬城市人民政府實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制管理，加強(qiáng)監(jiān)督檢查。同時(shí)，落實(shí)了相應(yīng)的配套政策，包括低收入保障用房的建設(shè)用地，住房保障的資金來(lái)源，保證住房質(zhì)量和功能等，都做了明確的規(guī)定，以保證住房保障制度有效落實(shí)。　　

　　第三，有利于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的平穩(wěn)發(fā)展。城市低收入家庭是社會(huì)各階層支付能力最弱、住房最困難的群體，這部分人群住房困難得以保障，一是解決了這部分人的住房困難，使他們能夠安居，可以促進(jìn)社會(huì)的安定與和諧。二是將減少大量中低檔住房的市場(chǎng)需求，調(diào)整住房市場(chǎng)的供給結(jié)構(gòu)，緩解住房市場(chǎng)的供需矛盾，平抑住房?jī)r(jià)格。　

　　24號(hào)文件出臺(tái)受到社會(huì)各界的歡迎，但也在關(guān)注，是否能盡快實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵是地方政府和城市政府認(rèn)真貫徹落實(shí)。 　

　　雖然文件中精神明確，責(zé)任清楚，配套措施具體，但還需要城市政府發(fā)揮積極性和創(chuàng)造性，做大量具體的基礎(chǔ)性的工作。例如，要進(jìn)行本地低收入家庭住房狀況調(diào)查，建立住房檔案；根據(jù)本地的居民生活水平確定住房保障標(biāo)準(zhǔn)，和具體實(shí)施辦法；對(duì)住房保障資金和房源進(jìn)行籌集、核算與安排；更主要的是，在安排保障性住房時(shí)，還要考慮保障對(duì)象的就業(yè)、子女就學(xué)情況等。住房保障制度的落實(shí)是一項(xiàng)艱巨、復(fù)雜的工作，需要各級(jí)政府必須從戰(zhàn)略和全局的高度出發(fā)，進(jìn)一步統(tǒng)一思想，轉(zhuǎn)變觀念，強(qiáng)化政府責(zé)任，加快建立健全以廉租住房制度為核心的城鎮(zhèn)低收入家庭住房保障體系，把改善城鎮(zhèn)低收入家庭住房條件作為當(dāng)前和今后政府工作的重要任務(wù)，切實(shí)抓緊抓好并且落實(shí)。

　　作者單位：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心市場(chǎng)所