2007年9月22日，“中國社會保障論壇”2007年年會開幕。會上，全國人大常委、中國人民大學(xué)教授鄭功成發(fā)表了題為《加快建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系》的演講。

　　[全國人大常委、中國人民大學(xué)教授鄭功成]：剛才我們聽了成思危副委員長很精彩的報告，我接著他的報告談一下對加快建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系的看法。主要有四點的的看法：

　　一、時代發(fā)展要求加快建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。一個時代有一個時代面臨的挑戰(zhàn)，一個時代有一個時代發(fā)展的任務(wù)。我曾經(jīng)自2002年起就開始闡述這樣一個觀點，這就是我們國家在進(jìn)入本世紀(jì)后即進(jìn)入了后改革開放時代。它與改革開放前一個時期相比，共同貧窮被送進(jìn)了歷史，經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到了前所未有的高度，所面臨的發(fā)展機(jī)遇更加寶貴，遭遇的挑戰(zhàn)與問題與前一個時期不可同日而語，需要采取的對應(yīng)措施截然不同，改革不可能簡單延續(xù)以往的方略而是承擔(dān)著更為凝重的雙重任務(wù)，既要繼續(xù)改革計劃經(jīng)濟(jì)體制遺留的問題，更要順應(yīng)廣大人民的呼聲對改革以來形成的利益格局進(jìn)行新的調(diào)整，從而對社會保障體系的建設(shè)提出了全方位的需求。

　　首先，城鄉(xiāng)居民迫切期望通過社會保障制度來解除諸種后顧之憂，對生活有安全感和對未來有安全預(yù)期構(gòu)成了城鄉(xiāng)居民的最基本的需求。當(dāng)發(fā)展不足、供應(yīng)短缺的局面被徹底改變后，當(dāng)城鄉(xiāng)居民的溫飽問題得到解決后，城鄉(xiāng)居民的生活水平普遍得到了提高；然而，市場經(jīng)濟(jì)改革與單位保障、家庭保障功能的持續(xù)弱化，也促使城鄉(xiāng)居民的生活風(fēng)險急劇增加，他們面臨的貧困、競爭失敗、疾病、養(yǎng)老等各種問題迫切需要通過相應(yīng)的社會保障制度來化解。

　　其次，構(gòu)建和諧社會迫切需要建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。和諧社會之所以受到人民的普遍歡迎，構(gòu)建和諧社會作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)之所以在中央提出后迅速成為全民共識，是因為只有在和諧社會里才能夠?qū)崿F(xiàn)人人都能夠快樂地創(chuàng)造和生活，而現(xiàn)實中存在的貧富差距持續(xù)擴(kuò)大、勞資糾紛急劇上升、不同社會群體利益分配日益失衡乃至局部范圍的社會對抗等現(xiàn)象，均與缺乏社會保障制度的調(diào)節(jié)或者調(diào)節(jié)力度不夠直接相關(guān)。尤其是在城鄉(xiāng)之間，發(fā)展失衡的格局其實與社會保障與公共福利資源配置的長期失衡直接相關(guān)。因此，只有加快建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，才能通過制度化的保障機(jī)制達(dá)到逐漸縮小差距、緩解矛盾與沖突的目標(biāo)，最終促進(jìn)整個社會和諧發(fā)展。縱觀世界，可以發(fā)現(xiàn)凡社會保障制度健全并讓全體國民普遍享有社會保障的國家，都是社會和諧的國家；凡社會保障制度殘缺或者不公的國家，其社會發(fā)展必定存在著不和諧的現(xiàn)象。因此，我曾經(jīng)多次闡述過這樣的觀點，即社會保障與社會和諧是正相關(guān)關(guān)系，社會保障水平其實直接決定著社會和諧的程度。

　　再次，要實現(xiàn)讓全體人民共享國家發(fā)展成果的目標(biāo)，必須重點借助覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障制度。胡錦濤總書記一再強(qiáng)調(diào)，發(fā)展是為了人民，發(fā)展要依靠人民，發(fā)展成果要讓全體人民共享。當(dāng)我們經(jīng)歷了近30年的效率優(yōu)先追求后，人們?nèi)找媲逍训卣J(rèn)識到了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最終目的，其實是為了人的全面發(fā)展，讓全體人民共享國家發(fā)展成果當(dāng)然是實現(xiàn)人的全面發(fā)展目標(biāo)的必由之路。然而，經(jīng)濟(jì)增長與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不能自動地解決成果共享問題，市場經(jīng)濟(jì)條件下的國民財富初次分配無一例外地要體現(xiàn)出按生產(chǎn)要素進(jìn)行分配的法則，由于對財富創(chuàng)造的貢獻(xiàn)大小不一、個人資質(zhì)與能力稟賦的差異，初次分配必然因利益分割產(chǎn)生收入分配差距并由此而導(dǎo)致貧富分化，因此，必須有強(qiáng)有力的再分配工具加以調(diào)節(jié)。而社會保障制度則是所有工業(yè)化國家實踐證明了的調(diào)節(jié)收入分配差距、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)共享國家發(fā)展成果的基本制度安排，其中：社會救助因保障了低收入群體或者困難群體的生活而直接縮小了貧富差距，并緩和著社會階層矛盾；社會保險因保障了勞動者的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等而調(diào)節(jié)了勞資利益格局，并極大地化解了勞資沖突；包括老年人福利、殘疾人福利、婦女兒童福利、教育福利、住房福利等各項福利事業(yè)的發(fā)展，則保證了各個社會群體直接參與合理分享國家發(fā)展成果。可見，社會保障制度具有天然的讓全體人民共享發(fā)展成果的功能，它是實現(xiàn)全體人民共享國家發(fā)展成果的基本途徑與制度化保證。

　　此外，社會保障制度的殘缺與不公，事實上正在對國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展與整個社會的和諧發(fā)展造成日益嚴(yán)重的損害。傳統(tǒng)模式的社會保障制度幾乎等同于城市居民的專利，城鄉(xiāng)二元分割分治的經(jīng)濟(jì)社會格局因社會保障制度建設(shè)中長期漠視鄉(xiāng)村居民的需求而被放大；一部分人參加社會保險而另一部分人沒有社會保險，又直接造成了勞動者社會保險權(quán)益的異化，各種福利事業(yè)發(fā)展的長期滯后直接影響和限制了老年人、殘疾人及婦女兒童群體參與分享國家發(fā)展成果的權(quán)利。由于社會保障制度不健全，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民尤其是鄉(xiāng)村居民后顧之憂持續(xù)擴(kuò)張，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與收入增長并未帶來預(yù)期中的消費增長，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的風(fēng)險也被放大；同時，社會保障制度不健全還產(chǎn)生甚至放大著社會不公，激化著各種社會矛盾。這種現(xiàn)象及其不良后果必須引起黨和政府的高度關(guān)注。綜上所述，加快建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系不僅具有必要性，而且具有了緊迫性。

　　二、我國已具備加快建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系的基本條件。如果早幾年提出建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的主張，相信大多數(shù)人都會持異議，人們不僅認(rèn)為經(jīng)濟(jì)條件不具備，更認(rèn)為城鄉(xiāng)二元分割的鴻溝不可能填平，加之社會保障制度建設(shè)目標(biāo)長期模糊、建制理念莫衷一是，對建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系持消極態(tài)度也就可以理解。然而，進(jìn)入本世紀(jì)后，國家發(fā)展日新月異，無論是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治取向還是氛圍都有了巨大的改變，從而也為建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系奠定了基本條件。

　　第一，政治取向已經(jīng)清晰，這就是奉行科學(xué)發(fā)展觀，確立執(zhí)政為民、以人為本的發(fā)展理念，構(gòu)建社會主義和諧社會。科學(xué)發(fā)展觀的真諦在于協(xié)調(diào)發(fā)展，包括經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展、人與社會協(xié)調(diào)發(fā)展以及人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展；執(zhí)政為民、以人為本的真諦在于讓全體人民共享發(fā)展成果并保證國民福利與經(jīng)濟(jì)增長同步，最終實現(xiàn)人的全面發(fā)展；構(gòu)建和諧社會的真諦在于確立公平、正義、共享的核心價值觀，并以此指導(dǎo)國家的制度安排與政策措施，保障每一個人都能夠快樂地創(chuàng)造和生活。這種清晰的政治取向，構(gòu)成了鮮明的時代發(fā)展背景，它直接消除了人們對建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的各種疑慮，同時也客觀地確立了社會保障制度的目標(biāo)定位，這就是社會保障制度直接肩負(fù)著落實科學(xué)發(fā)展、執(zhí)政為民、以人為本理念的重任，并成為構(gòu)建社會主義和諧社會的核心指標(biāo)。

　　第二，社會保障的發(fā)展目標(biāo)已經(jīng)明確，這就是到2020年時實現(xiàn)人人享有社會保障。人人享有社會保障作為政府公開承諾的社會目標(biāo)，其本意是讓全體國民普遍地、公平地享有社會保障，但這一目標(biāo)不可能一夜之間變?yōu)槭聦崳�而是需要�?jīng)過一個時期的社會保障制度建設(shè)才能逐漸達(dá)到。現(xiàn)在到2020年還有13年，如果不能從現(xiàn)在起就統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)問題，人人享有社會保障的承諾就完全可能落空，或者因城鄉(xiāng)分割而造成嚴(yán)重的城鄉(xiāng)失衡甚至城鄉(xiāng)對抗。因此，在社會保障制度發(fā)展目標(biāo)明確以后，以往那種認(rèn)為中國只需要面向少數(shù)人的補(bǔ)救式社會保障的觀點，那種認(rèn)為建設(shè)統(tǒng)一社會保障體系是禍國殃民的看法，那種深受新自由主義影響并只強(qiáng)調(diào)個人自由、個人負(fù)責(zé)的思維，都不會再受到追捧。讓人人享有社會保障的發(fā)展目標(biāo)正在成為全民的共識，這是加快建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的重要基礎(chǔ)。

　　第三，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)日益雄厚。預(yù)計2007年的GDP將達(dá)到23萬億人民幣，而這一指標(biāo)在1978、1989、1997、2004年分別是3645億、16992億、78973億、159878億；2007年的國家財政收入將達(dá)到5萬億人民幣，再加上國有企業(yè)的利潤收益與國有土地收益，政府控制的財力將達(dá)到7萬多億人民幣，而這一指標(biāo)在1978、1989、1997、2004年分別是1132億、2665億、8651億、26397億。上述指標(biāo)雄辯地說明了那種總以經(jīng)濟(jì)落后、財力薄弱為由拒絕發(fā)展社會保障事業(yè)的觀點是完全站不住腳的。國民經(jīng)濟(jì)與政府財力的持續(xù)高速增長，不僅為建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系奠定了日益豐厚的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且應(yīng)當(dāng)通過社會保障制度的建設(shè)來達(dá)到國民福利與國民經(jīng)濟(jì)、政府財力同步增長的合理目標(biāo)。我認(rèn)為，以中國現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與國家財力，建設(shè)一個水平適度的能夠覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系是完全能夠做到的。

　　第四，社會保障制度建設(shè)步伐在加快。近幾年來，可以清晰地看到黨和政府對社會保障的高度重視及其所采取的行動。我曾經(jīng)在今年"兩會"期間，將2006年視為一個標(biāo)志性年份，在2006－2007年間，城市社會保障事業(yè)繼續(xù)發(fā)展，社會保險覆蓋面持續(xù)擴(kuò)大，城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險試點正在進(jìn)行，國家為解決城鎮(zhèn)居民的住房困難正在采取切實有效的行動；而在鄉(xiāng)村，義務(wù)教育的福利性通過《義務(wù)教育法》的貫徹實施正在恢復(fù)，新型合作醫(yī)療已經(jīng)覆蓋了80％以上的農(nóng)村居民，提前三年實現(xiàn)了國家十一五規(guī)劃的目標(biāo)，今年又在農(nóng)村全面建立了最低生活保障制度，這意味著城鄉(xiāng)最低生活保障制度一體化目標(biāo)將很快變成現(xiàn)實，覆蓋城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療保障體系亦有望在近三年間變成現(xiàn)實。此外，社會保險、社會救助立法正在加快進(jìn)行中，這意味著作為整個社會保障體系骨架的社會保險、社會救助制度將走進(jìn)定型、穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展階段。換言之，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系輪廓正在逐漸地呈現(xiàn)出來。

　　此外，中國近20多年來的社會保障改革亦為建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系留下了豐富的經(jīng)驗與深刻的教訓(xùn)，再加上國外的經(jīng)驗教訓(xùn)，足以為國家理性地建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系提供指導(dǎo)。

　　綜上，我認(rèn)為，建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的基本條件已經(jīng)具備，現(xiàn)在是推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系建設(shè)的最好時機(jī)。

　　三、加快建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)社會保障體系面臨的障礙與難點。盡管人人享有社會保障已經(jīng)成為國家發(fā)展的基本目標(biāo)，建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系亦正在形成共識，但要真正建設(shè)好覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系又還面臨著諸多現(xiàn)實障礙與困難。如果不能盡快排除這些障礙并妥善地化解難點，我國社會保障體系建設(shè)還將在困難的泥沼中艱難地跋涉，已經(jīng)太過漫長的轉(zhuǎn)型期還將處于爭議中，國家與相關(guān)群體還要為此付出高昂的代價。影響覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系建設(shè)的障礙與難點，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　第一，傳統(tǒng)觀念障礙。傳統(tǒng)觀念與傳統(tǒng)意識是影響覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系建設(shè)的首要因素。在一些人（包括在一些決策機(jī)構(gòu)、政策制定者、立法者）的觀念與意識里，城鄉(xiāng)二元分割不是一種可以逐漸改變的現(xiàn)象，而是一種已經(jīng)固化的歷史，在考慮政策措施、進(jìn)行制度設(shè)計甚至立法過程中，總是自覺不自覺地將農(nóng)村居民與農(nóng)民工視為另類，一些貌似公正的觀點與主張（包括主張為農(nóng)民工維權(quán)單獨立法等）透出來的其實依然是二元分割分治的舊思維與價值取向。在社會保障制度建設(shè)中，這種危險客觀存在，如只考慮農(nóng)村現(xiàn)階段的特殊性，將失土農(nóng)民視為農(nóng)民、將農(nóng)民工視為特殊農(nóng)民，單獨為失地農(nóng)民、農(nóng)民工等群體建立一套制度，不考慮如何與現(xiàn)行基本的社會保障制度接軌，不考慮這一制度將來必然走向統(tǒng)一，不考慮為農(nóng)民工建立長久的養(yǎng)老保險制度安排而是允許農(nóng)民工流動時自由退保，等等，其實都不符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則，不符合建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的統(tǒng)一社會保障體系的目標(biāo)指向。因此，如果不能從根本上改變傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元分割分治的觀念、意識與思維定勢，社會保障體系的建設(shè)仍將要付出巨大的代價，并會直接損害城鄉(xiāng)居民的切身利益。

　　第二，現(xiàn)實體制性障礙。在這方面，主要表現(xiàn)有二：一是職能部門的相互分割，直接導(dǎo)致了社會保障制度安排與相關(guān)政策的不協(xié)調(diào)，加之整個社會保障體系還缺乏發(fā)展戰(zhàn)略思路、整體設(shè)計與統(tǒng)籌安排，即使同一項制度亦存在著被多個部門分割的體制缺陷；二是政府職能部門職責(zé)分工在改革中被人為扭曲，對主管部門權(quán)威的損害不僅致使制度變革的責(zé)任無法劃分，亦嚴(yán)重地影響到了社會保障制度的理性設(shè)計。盡管經(jīng)過上屆政府的努力，社會保障管理體制有所理順，但現(xiàn)階段部門職責(zé)紊亂、責(zé)任不清的局面并未得到扭轉(zhuǎn)，甚至還在直接影響到社會保障制度的健康發(fā)展，重復(fù)以往社會保障改革與制度建設(shè)失誤的教訓(xùn)不是沒有可能。回顧中國社會保障改革二十多年的歷史，可以概括為"成就巨大、教訓(xùn)深刻"。其中最為深刻的一個教訓(xùn)，就是計劃經(jīng)濟(jì)時期有序的管理體制在改革時期被打亂了，首先是上世紀(jì)80年代中期國家對社會保險制度進(jìn)行不當(dāng)分割，讓勞動部門管理國有企業(yè)職工、保險公司管集體企業(yè)職工、人事部門管理機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工、民政部管農(nóng)民，到90年代更惡化到11個部門或行業(yè)自行統(tǒng)籌社會保險，所造成的不良后遺癥依然在影響著社會保障改革與制度建設(shè)的健康發(fā)展；90年代初期當(dāng)時的國家體制改革委員會強(qiáng)勢介入社會保險改革，尤其是拿出大賬戶小統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險方案，并由國務(wù)院將這一方案與勞動部的小賬戶大統(tǒng)籌方案同時下發(fā)各地選擇并可以修改后實施，結(jié)果造成了養(yǎng)老保險迄今仍然停留在地方統(tǒng)籌的層面，這一制度在某種程度上蛻化了地方利益，甚至被國外看成了衡量投資環(huán)境的一個因素，許多勞動者因制度的地方分割而付出了很大的代價；90年代末期由國家體制改革委員會、財政部、勞動部、衛(wèi)生部等部委一起制定城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險方案，其目標(biāo)只是為了控制醫(yī)療費用而忽略勞動者的疾病醫(yī)療與健康保障需求，將職工家屬簡單地剔除在外，實踐同樣證明并不符合人民的要求與國家發(fā)展的合理取向；2000年在財政部門、稅務(wù)部門的強(qiáng)勢介入下，將社會保險費征繳由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收改為由各省市自治區(qū)自主確定征收機(jī)構(gòu)，一部分地區(qū)改由地方稅務(wù)代為征繳，結(jié)果造成了一個國家有兩個征收機(jī)構(gòu)的世界獨例，建立在勞資分責(zé)基礎(chǔ)上并采取統(tǒng)賬結(jié)合模式的社會保險制度被分割，這一制度應(yīng)當(dāng)努力追求的自成系統(tǒng)、自我發(fā)展的理性正在被扭曲，如果再讓稅務(wù)部門征收下去，對社會保險制度的系統(tǒng)性、統(tǒng)一性將造成極大的損害，無法精細(xì)管理和記賬混亂可能導(dǎo)致的制度風(fēng)險甚至政治風(fēng)險將隨著時間的推移逐漸地顯露出來，等等。因此，部門職責(zé)紊亂、非主管部門對主管部門強(qiáng)勢干擾，確實是中國現(xiàn)階段特有的現(xiàn)象，我認(rèn)為也是社會保障制度建設(shè)進(jìn)入定型、穩(wěn)定發(fā)展階段最值得擔(dān)憂的一個體制性障礙，因為它直接影響著制度設(shè)計與技術(shù)方案的理性選擇，造成制度分割并惡化了制度環(huán)境，同時也損害著主管部門的權(quán)威與職責(zé)，從而必然地?fù)p害著社會保障制度的完整性、統(tǒng)一性與理性發(fā)展。

　　第三，投入不足。國家財政投入不足與社會資源調(diào)動不夠，是影響覆蓋城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)的重要致因。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、國家財力薄弱的理由不再成立時，關(guān)鍵的是觀念依然停滯在改革開放前一個時期，一些人總是很容易忘記或者忽略經(jīng)濟(jì)發(fā)展是為了人的全面發(fā)展和人民福利應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)增長同步的基本目標(biāo)，將社會保障投入視為負(fù)擔(dān)與包袱而不是投資，從而在財政投入上很容易陷入過度吝嗇的境地，同時對調(diào)動社會資源采取消極甚至限制性的政策取向。一方面，財政的公共性明顯不足，用于社會保障的支出嚴(yán)重偏低，2006年還只占國家財政支出的12％多，一些地方政府財政支出的社會保障支出份額更少，這與社會保障在發(fā)達(dá)國家、新興工業(yè)化國家乃至部分發(fā)展中國家的財政中成為主要開支項目的差距十分明顯，中國財政迄今依然未能很好地承擔(dān)起應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的救助城鄉(xiāng)低收入家庭和支持各項社會福利事業(yè)發(fā)展的責(zé)任。另一方面，社會資源日益豐厚，個人財富加速度積累，但慈善公益事業(yè)卻十分滯后，企業(yè)社會責(zé)任依然十分欠缺，市場機(jī)制在社會保障體系中發(fā)揮出來的作用同樣未能達(dá)到理想的狀態(tài)，這一切其實都與現(xiàn)行制度安排與政策措施的缺失直接相關(guān)，當(dāng)然會直接影響著整個社會福利事業(yè)的發(fā)展。因此，投入不足的局面不改變，真正意義上的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系建設(shè)就將遙遙無期。

　　第四，責(zé)任主體的責(zé)任分擔(dān)模糊。除前述體制性障礙中已經(jīng)提到的部門分割與職責(zé)紊亂導(dǎo)致政府職能部門之間責(zé)任模糊外，在已經(jīng)確立并被認(rèn)同的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制中，由于社會保障制度責(zé)任主體之間缺乏有序的利益博弈機(jī)制與對話平臺，政府責(zé)任與企業(yè)、社會、市場及家庭與個人的責(zé)任邊界迄今仍然不清晰，致使無法準(zhǔn)確把握政府在社會保障制度中的實質(zhì)責(zé)任大小，也無法真正調(diào)動其他各方在社會保障制度建設(shè)中的主動性與積極性。同時，在中央政府與地方政府之間，亦缺乏相應(yīng)的職責(zé)劃分規(guī)范，致使中央政府的責(zé)任壓力持續(xù)擴(kuò)大，一些地方政府仍然缺乏承擔(dān)責(zé)任的積極性與主動性。責(zé)任主體的責(zé)任分擔(dān)模糊狀態(tài)如果不能得到妥善處理，要建立起真正能夠覆蓋城鄉(xiāng)居民的健全的社會保障體系將非常之難。

　　第五，基本制度遲遲不能定型。中國特色的社會保障體系是多層次的社會保障體系，但由于最基本的社會保障層次遲遲不能定型，其他層次的社會化保障便直接受到了影響。例如，社會救助制度不能早日定型，民間的社會慈善公益事業(yè)便不可能獲得健康、持續(xù)的發(fā)展；基本養(yǎng)老保險制度不能早日定型并走向全國統(tǒng)一，企業(yè)年金便不可能獲得良性發(fā)展；基本社會保障制度不能早日定型，由企業(yè)等單位組織提供的職業(yè)福利亦必定受到相應(yīng)的影響。因此，基本社會保障制度長期處于試驗狀態(tài)以及制度轉(zhuǎn)型期的過長，其本身亦構(gòu)成了覆蓋城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)的障礙因素。

　　第六，現(xiàn)實困難與轉(zhuǎn)型期的特殊現(xiàn)象對社會保障制度建設(shè)形成了制約。一方面，城鄉(xiāng)長期分割的二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)不是短期內(nèi)可以消除的，覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系建設(shè)亦不可能是短期內(nèi)可以完成的，在強(qiáng)調(diào)社會保障制度一體化與統(tǒng)一性的同時，還需要有城鄉(xiāng)有別的過渡性制度安排，因此，多元化的社會保障制度安排便成為現(xiàn)階段一個無法避免的選擇。另一方面，我國還處于經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型時期，轉(zhuǎn)型時期特有的現(xiàn)象不可能通過正常的制度安排加以解決，而是必須采取特殊的措施加以化解，制度設(shè)計的風(fēng)險是客觀存在的。例如，下崗職工是國有企業(yè)改革特有的現(xiàn)象，它需要建立下崗職工基本生活保障制度來化解，同時又不能損害正常的失業(yè)保險制度建設(shè)；失地農(nóng)民是中國工業(yè)化、城市化過程中必然出現(xiàn)的現(xiàn)象，但失地農(nóng)民卻不可能構(gòu)成一個穩(wěn)定的社會階層，其社會保障制度設(shè)計既需要考慮其身份的特殊性，同時也必須考慮與基本社會保障制度的融合與統(tǒng)一；農(nóng)民工也是轉(zhuǎn)型期特有的現(xiàn)象，其存在的時間雖然可能較長一點（估計還需要10年以上），但它同樣不可能構(gòu)成一個穩(wěn)定的社會階層，其社會保障制度同樣需要在考慮其現(xiàn)實身份差異的同時真正根據(jù)融入中國工業(yè)化、城市化與現(xiàn)代化進(jìn)程的思路來設(shè)計，等等。

　　可見，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系建設(shè)事實上還面臨著一些急切需要清除與化解的障礙與難點，只有清除了障礙、化解了難點，社會保障體系才能走入定型、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的良性軌道。

　　四、加快建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)社會保障體系的理性選擇。要加快建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，必須樹立正確的發(fā)展理念并理性地選擇制度安排。在這方面，我認(rèn)為值得重點考慮主要有如下幾點：

　　第一，確立國民福利與國民經(jīng)濟(jì)同步增長、社會保障權(quán)益公平的發(fā)展理念。一方面，經(jīng)濟(jì)增長的最終目的是為了人的全面發(fā)展，而人的全面發(fā)展在很大程度上又體現(xiàn)在福利增長上，無論是養(yǎng)老、醫(yī)療、貧困問題還是教育、住房等，都是最基本的民生問題，也是需要國家提供保障并持續(xù)不斷地努力改善的問題，因此，讓國民福利與國民經(jīng)濟(jì)保持同步增長不僅是保障民生與改善民生的客觀需要，而且是國家發(fā)展的根本目標(biāo)指向與政府的根本職責(zé)所系。因此，有必要盡快摒棄為經(jīng)濟(jì)增長而增長的單一增長取向，真正在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下實現(xiàn)福利與經(jīng)濟(jì)雙增長。另一方面，社會保障制度的本質(zhì)就是維護(hù)社會公平并實現(xiàn)國民共享發(fā)展成果，這一制度的天然職責(zé)與特殊功能即是縮小差距、化解矛盾、促進(jìn)社會公平與社會和諧，而社會保障制度要充分發(fā)揮其功能作用，就必須以真正實現(xiàn)社會保障權(quán)益公平為前提條件。因此，盡管在建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系過程中，不可能一蹴而就地實現(xiàn)制度公平，但在制度建設(shè)之初就應(yīng)當(dāng)時刻不忘社會保障權(quán)益公平的目標(biāo)，并應(yīng)當(dāng)以國民社會保障權(quán)益是否公平或者是否縮小了這種權(quán)益的不公平作為評價制度設(shè)計及其發(fā)展進(jìn)步的核心指標(biāo)，盡可能地在制度設(shè)計與推進(jìn)過程中逐漸向城鄉(xiāng)居民社會保障權(quán)益公平的目標(biāo)靠攏。

　　第二，明晰社會保障責(zé)任主體尤其是政府責(zé)任的邊界。明確界定政府在不同社會保障制度及不同層次的社會保障措施上的財政責(zé)任與監(jiān)管責(zé)任，是建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)社會保障體系的基本保證。在財政責(zé)任方面，我認(rèn)為，首先迫切需要明確政府對低收入群體承擔(dān)的社會救助責(zé)任，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會救助的對象不可能只是目前的低保對象，必然要向低收入群體擴(kuò)展，根據(jù)我國目前享受低保的城鄉(xiāng)居民不到總?cè)丝诘?.5%這一指標(biāo)，參照美國等國及我國香港地區(qū)每年享受政府救助的低收入人口要占總?cè)丝?0%以上，政府在這方面的責(zé)任還沒有到位，許多低收入家庭雖然生活困難卻無法獲得政府的援助，財政部門應(yīng)當(dāng)重點考慮這種責(zé)任的承擔(dān)而不是將社會保險視為自己的重點；其次，政府對老年人、殘疾人、婦女兒童福利及教育福利、住房福利事業(yè)承擔(dān)主要責(zé)任，這是確保不同社會群體參與國家發(fā)展成果合理分享的必須舉措，而目前國家財政對這一領(lǐng)域承擔(dān)的責(zé)任離其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任還有著遙遠(yuǎn)的距離；再次，承擔(dān)起社會保險制度轉(zhuǎn)型的歷史責(zé)任、對機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的雇主責(zé)任、對社會保險制度發(fā)展的公共財政責(zé)任，這種責(zé)任急切需要理清并走向制度化；此外，對社會慈善公益事業(yè)、企業(yè)年金等補(bǔ)充保障措施，財政部門同樣承擔(dān)著扶持的責(zé)任。在監(jiān)管責(zé)任方面，有必要嚴(yán)格按照政府職能部門的分工來讓各主管部門切實履行對相關(guān)社會保障制度的監(jiān)督管理責(zé)任，并實行嚴(yán)格的監(jiān)管問責(zé)制，任何職責(zé)紊亂都必然造成制度扭曲與國民福利利益受損的后果。企業(yè)作為社會保障制度的責(zé)任主體之一，必須承擔(dān)參與法定社會保險并繳納社會保險費的義務(wù)，同時自主建立相關(guān)的職業(yè)福利機(jī)制；社會慈善公益事業(yè)由慈善公益團(tuán)體自主依法開展，但需要政府的稅收支持和財政扶持。在中央政府與地方政府之間，有必要確立社會保障事權(quán)與財權(quán)相適應(yīng)的體制，基本養(yǎng)老保險、軍人保障、國民教育福利等需要由中央政府承擔(dān)責(zé)任，而社會救助、福利事業(yè)等在相當(dāng)長的時期內(nèi)應(yīng)當(dāng)由地方政府切實承擔(dān)起責(zé)任。還需要強(qiáng)調(diào)的，社會保障（主要是社會保險）制度轉(zhuǎn)型前的歷史責(zé)任急切需要找到合理的化解方案，這既是理清中央政府與地方政府之間責(zé)任的鑰匙，也是建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系的關(guān)鍵所在。

　　第三，明確推進(jìn)重點及步驟。在統(tǒng)籌考慮、整體設(shè)計、循序漸進(jìn)的原則下，建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系需要明確推進(jìn)重點與步驟。在地域方面，我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)確立鄉(xiāng)村優(yōu)先的戰(zhàn)略，農(nóng)村居民的社會保障水平太低，急切需要制度保障，公共資源投入應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮農(nóng)村居民的社會保障需求；在制度結(jié)構(gòu)方面，我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)重點考慮的是"二免除一解除"社會保障制度骨架，當(dāng)前急切需要優(yōu)先構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會救助體系與醫(yī)療保障體系，前者可以免除全體國民的生存危機(jī)，確保全體城鄉(xiāng)居民不因生活困難而陷入絕望的境地，后者可以免除全體國民的疾病醫(yī)療恐懼，確保城鄉(xiāng)居民疾病后顧之憂得到解除，其中建立城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度又構(gòu)成了城鄉(xiāng)一體的社會救助體系的核心與基礎(chǔ)，于后再向綜合型的社會救助體系擴(kuò)展；而從相對公平的多元制度組成的覆蓋城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療保障制度向公平的一元化的覆蓋全民的醫(yī)療保障體系邁進(jìn)，顯然是這一制度合理的現(xiàn)實選擇。在構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民社會救助體系與醫(yī)療保障體系的同時，值得重視的是面向城鄉(xiāng)居民的老年保障體系，人口老齡化加速度行進(jìn)留給我們解決老年問題的時間并不寬裕，因此，盡快擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險的覆蓋面，并大力促進(jìn)各項老年福利事業(yè)的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)成為建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系中的重點方向。在上述制度的基礎(chǔ)上，完善其他社會保障制度安排，適時促進(jìn)各項補(bǔ)充保障機(jī)制的建設(shè)與發(fā)展，則中國特色的社會保障體系可以得到確立。

　　第四，充分調(diào)動社會資源和利用市場機(jī)制。在強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任的同時，我認(rèn)為還必須高度重視調(diào)動社會資源和利用市場機(jī)制。調(diào)動社會資源不僅可以補(bǔ)充社會保障公共資源的不足，擴(kuò)張社會保障制度的福利性，而且能夠促使公共道德與互助意識的提升；強(qiáng)調(diào)利用市場機(jī)制不僅能夠提高社會保障制度的效率，亦可以滿足一部分高收入階層的需要，并因此而讓更多的人享受國家福利。當(dāng)然，在利用市場機(jī)制時，必須確保以維護(hù)國民福利權(quán)益不受到損害為前提條件。

　　總之，中國社會已經(jīng)發(fā)展到了一個嶄新的時期，這個嶄新的時期以科學(xué)發(fā)展、人本主義和公平、正義、共享核心價值觀為主要特征，社會保障制度的建設(shè)對國家持續(xù)、健康、文明發(fā)展具有至關(guān)重要的意義。將城鄉(xiāng)居民全部納入社會保障體系，積極穩(wěn)妥地實現(xiàn)讓人人享有社會保障的發(fā)展目標(biāo)，將不僅是城鄉(xiāng)居民之福，同時也是國家持續(xù)、健康、文明、和諧發(fā)展之福。我們有必要從整體利益、長遠(yuǎn)利益出發(fā)，摒棄部門利益、地區(qū)利益，排除有違社會保障制度自身發(fā)展規(guī)律的干擾，切實保證社會保障體系建設(shè)走得平穩(wěn)、順利，早日實現(xiàn)覆蓋全民和定型、穩(wěn)定、可持續(xù)的發(fā)展目標(biāo)。

　　我的報告完了。謝謝大家！