-　秦　虹

　　8月13日，國務院發布了《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(下稱《意見》)。《意見》明確要求，加快建立健全以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系。

　　盡管到2005年底全國城鎮人均住房建筑面積已達26平方米，但我們卻不能忽視城鎮中仍然存在著許多居住困難的群體，他們以城區退休和下崗的老居民以及城市新增低收入家庭為主，包括城鎮中已有低水平住房但無法進一步改善居住質量的低收入者、工作時間短又處婚育階段的年輕人、城市拆遷釋放出的中低端住房需求者、農村進城長期務工人員等，這些群體失去了過去福利分房帶來的住房改善機會，現在由于收入的限制，他們也無法靠自己的能力購買商品住房，受收入和就業的影響，他們甚至也無力購買有政府政策優惠的經濟適用住房。這些群體的住房條件與經濟社會和城市的整體發展水平存在著較大的差距，他們或居住擁擠，人均住房面積較低，無獨立廚房；或居住的建筑質量較差，缺少必要的上下水、氣、熱、廁所等基礎設施；或居住在周圍房屋建筑密度高、采光通風條件差、違法違章搭建建筑安全隱患嚴重、亂倒垃圾污水等臟亂環境中，這些現象構成了當前社會發展突出的不和諧因素。解決這些群體的住房問題，已經成為化解當前在住房市場上，住房價格變化與城鎮居民收入變化之間的矛盾、不同收入群體住房改善速度不平衡引起的矛盾的焦點所在。

　　住房保障制度是世界各國普遍采用的一項公共政策，其目的在于保障社會成員的基本人權(生存權、居住權等)、維護社會穩定和促進社會公平。根據國際經驗，住房保障大致可分三類或三個層次：一是救助(濟)性保障，就是政府對社會最底層的特困群體實行救助(濟)，對其無力達到社會最低住房保障標準的部分由政府“包下來”，廉租房形式的公共住房等是這類保障的典型方式。二是援助性保障，政府通過一定的補貼方式使住房消費能力較低、迫切需要改善的人群及時獲取住房，貼息、貼租、個稅返還、貸款擔保、

經濟適用房、部分產權房等都屬于此類。三是互助性保障，政府通過強制雇主補貼、減免個稅、規定政策性優惠利率等方式提高社會中等階層的購房能力，使他們合理的住房需求及時得到滿足，公積金、住房儲蓄銀行(住房儲蓄賬戶)等是這類保障的典型形式。

　　毫無疑問，住房保障制度應是一個完整的政策體系，而廉租住房政策是支撐整個政策體系的基礎。

　　廉租住房應當首先保障住房特困家庭

　　在任何國家，不論經濟多么發達，社會總會有一部分人群因種種原因無力自行解決住房問題。例如在美國，因殘疾、家庭暴力等原因需要政府救助的無家可歸者所占比重仍達7%左右。

　　這些無住房支付能力的家庭包括特困和困難家庭兩類。住房特困家庭是指城鎮中享受“低保”，且人均居住面積在當地平均水平60%以下的家庭；這部分家庭通常為殘疾、無人贍養的老人等喪失勞動能力的人群，這部分人群不可能擁有任何自我改善的能力。住房困難家庭是指家庭主要勞動力月收入只能在當地最低工資標準線上20%～30%以內，且人均居住面積在當地平均水平60%以下的家庭；由于最低工資通常只以滿足基本吃、穿、用為標準，不包含或基本不含住房消費的部分，這部分人群也基本沒有自我改善住房條件的能力。因此，特困和困難家庭為完全沒有或者基本沒有住房支付能力的家庭。

　　救助(濟)性的廉租住房制度，是政府出資建設廉租房提供給低收入的住房困難者居住或提供租金補貼。從當前政策資源的配置比重上看，首先應對城鎮中的住房特困家庭實行“應保盡保”，全部提供廉租住房居住。“應保盡保”的含義是符合條件的家庭即時可解決，無需輪候。據政府有關部門調查，2005年城鎮低保家庭中人均10平方米以下的住房困難戶尚有400萬戶，但截至2006年年底僅解決了26.8萬戶，占6.7%。對這部分人群的保障目標，就應定在“應保盡保”上。最低端人群的住房水平提高了，社會整體的住房水平就提高了。

　　我們預計，考慮到未來13年間我國仍將處于農村剩余勞動力向城鎮轉移的高潮中，到2020年時，依地區不同，這類家庭在城鎮家庭中所占比重仍將保持在3%～6% 左右。對這一估計有兩個說明：一是，2020年時收入處于特困和困難水平的家庭在城鎮家庭中所占比重仍將保持在20%～25%，但并非所有特困和困難家庭都屬于需要救助的住房困難戶。二是，即或在未來十余年中加速廉租住房建設，其中迫切需要改善住房條件的家庭所占比重仍將達3%～6%左右。不要小看這樣一個比重，2020年時我國城鎮人口將可能達8.5億人，一個百分點就將涉及250萬個家庭。但這和上述“應保盡保” 的努力并不矛盾，一方面因為各地區平均住房水平會動態地提高，另一方面未來十余年中新進入城市的人口中可能低端待保障的人群所占比重比較大。

　　廉租住房保障要逐步擴大覆蓋面

　　當前，我國廉租住房制度正處于健全完善過程之中。

宏觀調控政策將廉租房制度建設納入地方政府的目標責任管理的舉措，促使地方政府提高了對建立住房保障制度的重視程度，廉租房制度建設得到了較大的推進。截至2006年12月，全國已有512個城市建立并實施了廉租住房制度。但是，總體上看，廉租住房的覆蓋面小、發展不平衡仍是主要問題。

　　住房保障應以廉租住房為核心，首先建立起對城鎮低收入人群的基本住房需求的保障(廉租住房是住房保障最重要的方式)。相比較起來，廉租住房有以下優點：一是，廉租房由政府提供租金全免和差額補貼，可以與住房支付能力極低的需求相匹配，決定了其應作為住房保障的主要實現形式。二是，住房保障制度保障的是居住權而不是產權，即首要解決的是有房住的問題，住房供應體系中低端的供應主要是通過租賃方式實現的。三是，廉租房容易解決保障供應和保障需求錯配的問題，提高住房保障政策有效性，可以剔出有更高支付能力的家庭購買住房產權的需求和追求資產升值的投資性購房需求的介入。四是，廉租房更易于實現住房保障的退出機制，通過保障性房源的封閉運行、重復循環利用，提高政府住房保障投入的利用效率。因此，廉租住房應在實現對住房特困家庭保障的基礎上逐步擴大到住房困難家庭，以及其他階段性住房支付能力嚴重不足的人群，如剛畢業的大學生，未來收入預期較高，雖即期收入高于最低工資標準，但住房支付能力的積累不夠，短期存在住房困難，低租金的廉租住房可以解決他們在成家立業或異地居住初期面臨的經濟困境，激勵他們努力實現人生創業目標。

　　廉租住房建設需要建立穩定的財政支持渠道

　　目前，完善我國住房保障制度面臨兩個主要問題：一是“缺錢”，即缺乏財政性保障資金；二是“缺人”，即缺乏專門的住房保障機構及人員。由于上述兩個“缺乏”，導致在住房保障中短期性、應付性、隨意性的行為較多，例如有的地方平時對住房保障考慮較少，只在問題突出時采取措施緩解一下，有的地方甚至把住房保障作為形象工程來看待。

　　住房保障屬于公共產品，其資金安排應該出自財政。而我國過去尚未有穩定的財政資金預算渠道，住房保障資金供給的不穩定和數量少就在根本上決定了目前我國住房保障制度的覆蓋面難以提高，導致了住房保障供給的不穩定和不可持續。

　　目前，我國用于廉租住房的資金安排主要包括三種渠道，但都存在一定問題。一是從2006年開始規定，土地出讓金凈收益不低于5%用于廉租房制度建設。2005年，全國土地出讓凈收益約為2180億元，如果按5%提取，則可用于廉租住房的資金約為 109億元。但由于地區發展不平衡，這109億元中東部地區就占了62.4%；中部地區占16.7%；西部地區占20.8%。另外，土地出讓金在各年并不穩定，與廉租住房租金補貼需要穩定連續的要求有一定矛盾。

　　二是地方政府的財政資金。由于原來的地方財政預算中，并無住房保障資金渠道，再加上地方政府對住房保障工作認識不足，過去用于住房保障的資金非常有限。到 2006年底，全國歷年累計用于廉租房制度的資金僅有70.8億元，其中，財政預算安排資金32.1億元。另外，由于我國東、中、西部經濟發展不平衡，對于經濟發展落后地區的住房保障，地方政府難以在本級財政中安排支出。

　　三是住房公積金增值收益。1998年以來，全國住房公積金增值收益累計提取廉租住房建設資金約100億元，東部地區83.8億元，其中北京、上海兩市就占了47.5億元。住房公積金制度主要保障普通工薪階層提高市場購房的購買力，是繳納住房公積金的職工之間的互助，公積金的增值收益是否應該不分對象地普遍用于低收入家庭的住房保障，目前社會上存在較大的爭議。因為將公積金收益用于廉租房建設，等于政府向公積金繳存人征收100%的利息稅。這顯然不符合公積金作為住房保障制度組成部分的宗旨。

　　就上述三種渠道情況來看，廉租住房資金籌集在各地區的分布存在著嚴重的不平衡。經濟發達的地區，土地出讓凈收益相對較多、機動財力較為充裕、住房公積金的利用率和收益率也相對高。而經濟不發達地區通過這三種渠道所能籌集的資金非常有限，同時，目前中央財政的一般轉移支付方式也不能落實到廉租住房制度。目前，城鎮中住房困難的低收入家庭約有1000萬戶左右。

　　根據我們的測算結果，如果廉租房制度覆蓋到低收入家庭，每年需要資金至少470億元。資金總量的需求只是問題的一個方面，解決資金問題的關鍵是要在各級財政中建立穩定的廉租住房保障基金，從而保證廉租住房制度的持續性。

　　廉租住房建設需要強有力的組織機構予以保證

　　我國的社會保障制度是國家對公民在年老、疾病、傷殘、失業、生育、死亡、遭遇災害、面臨生活困難時，由政府和社會依法給予物質幫助，以保障公民的基本生活需要的制度。其中并不包含解決住房困難的內容。

　　住房保障管理的問題專業性較強，涉及被保障人員的資格審查、補貼資金的測算、房屋的維修、物業管理、被保障人員收入提高后的退出等諸多方面，住房保障制度的落實也涉及財政、金融、稅收、土地、規劃等多個部門，是一個極其復雜的系統工程，需要有專門機構管理。

　　目前，住房保障缺乏專門的管理機構及人員，難以落實已有的保障制度也是不爭的事實。從國外的做法來看，均是普遍單獨設置住房管理部門對住房保障進行專門管理，住房保障工作并未納入社會保障部門。如美國的住房保障由聯邦政府的組成部門住房與城市發展部(HUD)具體負責管理實施。同時，住房保障資金預算也都是在財政預算中單獨列支。

　　中央財政應是救助(濟)性保障資源的主要提供者

　　從國際經驗看，救助性保障的提供者主要是中央財政，援助性保障的提供者主要是地方政府。中央財政的資金應重點用于對困難地區保障性住房的轉移支付。在我國，對中西部土地出讓凈收益少、公積金增值收益少、財政能力弱的貧困地區，應逐步增加財政性轉移支付比重，提高地方政府在住房方面的公共服務能力和保障水平，促進基本公共服務的均等化。建議設立中央和省級廉租住房專項補助資金，用于廉租房收購、建設和租金補貼。

　　從歐美等國家的住房保障實踐看，無論聯邦制國家(如美國、德國)還是中央集權制國家(如英國、日本)，中央及州政府都在住房保障方面發揮著重要作用。例如，2005 年，美國住房與城市發展部用于住房保障方面的財政支出(不包括人員開支)總計為 360.4億美元。英國中央財政預算中的住房保障資金，大約占預算支出總額的6%左右。 1999年度，德國聯邦交通和住房部掌握的州際道路交通及住房資金500億德國馬克(僅次于社會保障部)，用于住房的資金約100億德國馬克，其中住房儲蓄獎勵全部由中央財政負擔。日本住房保障制度以國家財政出資支持為主，地方政府職責主要是出地(土地優先供應)以及組織建設和管理。

　　此外，中央財政在住房保障上的資金投入還可以帶動社會資金投入到住房保障領域，讓住房保障制度取得更多的實效。如美國住房與城市發展部通過實施住房投資伙伴計劃(the HOME Investment Partnerships Program)，為低收入家庭建設可支付住宅。2005年，該項目完成了將近 72000套可支付住宅，這一計劃通常和地方非營利機構、州政府、地方政府合作，或建、或買或翻修可支付住宅，用于出租或出售。通常這一計劃的投資可吸引3.6倍的社會資金投入到可支付住宅的建設中。

　　政策手段創新是放大政策能力的關鍵

　　根據各地土地出讓金總體規模和實際用途，統籌考慮適當提高其用于住房保障支出的比例，爭取逐步達到10%左右。

　　中央財政的力量也是有限的。僅靠政府出錢建廉租房不可能在較短時期內實現“應保盡保”的低端救助(濟)性保障目標。政策創新的重要方式之一，是采取由社會投資者出錢建，政府長期反租、財政貼租的方式，使財政資金起到“四兩撥千斤”的作用。

　　作為社會投資品種的廉租房建設模式并不復雜。政府可把擬建廉租房的產權提前賣給社會投資者，并承諾政府將通過財政貼租的方式長期反租(例如20年到30年)，并允許其產權上市流通。只要租金高于銀行利息，這種投資品種就一定會有人買，因為其具有長期穩定收益。國外很多基金等大投資機構，非常青睞于這種能夠長期獲取穩定收益的投資品種。對政府來說，無需本金就可以成規模地建設廉租房。對投資者來說，不僅可以獲得穩定且高于銀行利息的租金收益(由于是財政貼息，理論上說，這種租金還可附以免個人所得稅等政策)，而且還可以有土地升值的收益預期(長期看，城市化發展一定會導致部分低端住房不斷被改造)。

　　住房保障立法是廉租住房政策落實的根本保證

　　解決低收入群體的住房困難必須要有長期穩定的制度保障，明確各級政府在住房保障中的責任。從國際經驗看，包括憲法、民法等一般性綜合性法律中均有關于住房保障的法律條文，綜合性的社會保障法律中也有關于住房保障的法律條文以及專門性的住房保障法律。這些相關或專門法律中，一般包含以下三個方面的內容：一是明確了享有適當住房是公民的基本權利。如瑞典在《憲法》中規定“享有良好的居住環境和寬敞的住房條件是國民的社會權利”。二是提出了住房保障是政府的工作目標。如美國1949年頒布的《住房法》正式宣布“為全美的每一個家庭提供舒適的家和適宜的居住環境”是國家的目標。保障居民的基本居住條件是政府職能的基本體現。三是制定了住房保障實現的具體方式。如澳大利亞制定了詳細的住宅資助計劃，并通過立法加以規范和保障，出臺了《1989年住宅資助法案》和《1996 年住宅資助法案》，法律的保障使得住宅政策和計劃得到了有效的實施。

　　只有立法的保證才能推動廉租住房政策的切實落實，必須在立法環節上明確公民的居住權利、政府的責任和具體的實施方式。在專門性的住房保障法律中詳細地規定住房保障對象、保障標準、保障資金的來源、專門管理機構的建立和權限的劃分，明確中央和地方、各種專門機構之間的權責劃分。通過立法，實現住房保障制度的實施有法可依、措施得當、各負其責、運轉高效的目的。-

　　作者系建設部政策研究中心副主任