蔡定劍(中國政法大學(xué)憲政研究所所長)

　　一個國家的財(cái)政確實(shí)與和諧社會建設(shè)關(guān)系極大。國家財(cái)政出問題，可能導(dǎo)致政府危機(jī)；財(cái)政沒有規(guī)矩、濫用資金，必定導(dǎo)致腐敗叢生，民怨鼎沸。

　　中國政府過去沒有什么錢，緊巴巴地過日子，人們也就不太關(guān)心財(cái)政問題。現(xiàn)在政府錢多了，卻出了許多怪事：一方面國家貧困地區(qū)的政府在向上要救濟(jì)，一方面卻蓋出了世界一流水平的政府辦公樓和城市大廣場；一方面經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方，政府資金可以用來反復(fù)鋪設(shè)城市中豪華地磚的人行道，一方面發(fā)動希望工程捐款給郊區(qū)的孩子上學(xué)；一方面政府大小官員，從國家的部長到縣級的小科長大多都配有專車(而世界上最發(fā)達(dá)的國家也沒有給部長以下的官員配專車)，每年花約4000億元的公車消費(fèi)，另一方面公共醫(yī)療服務(wù)嚴(yán)重不足，看病要排隊(duì)，住院要排隊(duì)，很多人因看不起病、治不起病而過早死亡；一方面官員公款消費(fèi)和公費(fèi)出國可能達(dá)每年5000億元，另一方面社會保障制度遲遲建立不起來。

　　問題出在哪里呢？就出在國家沒有建立公共財(cái)政、法治財(cái)政、民主財(cái)政和透明的財(cái)政。國家財(cái)政資金實(shí)質(zhì)上是政府決定怎么花就怎么花。在一個花錢不受民主程序、民眾監(jiān)督和法律有效約束的情況下，政府有錢了一定會自肥。其邏輯一定是政府有了錢，首先把政府官員自己的待遇提高，提高工資福利、安排好房子等；其次，把辦公樓蓋好、公款吃喝好、車子換好、出國旅游等；然后，再把身邊的事如城市的建設(shè)、道路和環(huán)境弄好；最后才考慮普通老百姓的事，教育、醫(yī)療、環(huán)保和社會保障等。在沒有民主約束情況下，如果財(cái)政資金不是按這種方式進(jìn)行安排的話，那么大量的錢也會被那些掌錢部門濫用于上述方向。而掌錢官員對財(cái)政資金的挪用、浪費(fèi)、貪污，幾乎是必然的。

　　可見，當(dāng)前中國社會的突出問題——貧富差距拉大特別是貧困者缺少保障，財(cái)政資金更多地用于政府自肥——是因?yàn)槿鄙倜裰鞯念A(yù)算決策制度；政府官員的嚴(yán)重腐敗、貪污、浪費(fèi)，也是因?yàn)槿狈�公開透明的公共預(yù)算和預(yù)算法制約束；中國可能還潛藏著財(cái)政黑洞和金融風(fēng)險，也與財(cái)政缺乏嚴(yán)格的法制約束有關(guān)。這些問題都會嚴(yán)重影響到社會的穩(wěn)定和諧。

　　無論是出于納稅人越來越強(qiáng)烈的對國家財(cái)政預(yù)算知情權(quán)的要求，還是出于建立法治政府的要求，抑或是出于緩解社會矛盾和維護(hù)社會穩(wěn)定的需要，對公共財(cái)政制度的改革都是必要的，而且對資金支出的預(yù)算改革尤為重要。從1999年起，中國政府開始進(jìn)行公共預(yù)算制度的改革，如建立以部門為基礎(chǔ)進(jìn)行編制的部門預(yù)算，實(shí)行國庫集中收付的財(cái)政體制改革，建立集中型國庫管理體制基礎(chǔ)上的政府采購制等。2007年，又推出了政府收支分類改革和細(xì)化預(yù)算編制的改革等。但是，這些改革主要以加強(qiáng)對預(yù)算的行政內(nèi)部控制為目標(biāo)，是政府自身的“自我革命”。

　　然而，公共預(yù)算改革僅有“自我革命”是不夠的，要真正建立起對預(yù)算的硬約束，實(shí)行預(yù)算的公共責(zé)任，必須強(qiáng)化外部力量對預(yù)算的監(jiān)督，將預(yù)算過程納入政治控制過程，推進(jìn)公共預(yù)算的民主化改革。這就是要讓預(yù)算在科學(xué)細(xì)化的基礎(chǔ)上，進(jìn)入人民代表大會做實(shí)質(zhì)性的審查批準(zhǔn)，并且在人大審查批準(zhǔn)期間有公眾廣泛深入的參與。

　　公眾有對預(yù)算的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。預(yù)算的科學(xué)化、法制化、民主化和公開化是財(cái)政改革的明確方向。-

　　作者為中國政法大學(xué)憲政研究所所長