作者：胡建生

　　我國是一個人均可耕地面積較少的國家。隨著現代化建設的步伐不斷加快，耕地面積減少帶來的問題也日漸突出。“城鄉建設用地增減掛鉤” 模式為解決這一問題提供了新的思路。

　　關于“城鄉建設用地增減掛鉤” 模式

　　“城鄉建設用地增減掛鉤”模式，是對近年來在“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點”中所采用的一種新的土地整理、利用和管理模式。　

　　所謂城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點(以下簡稱：“掛鉤試點”)，是指依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊(以下簡稱“拆舊地塊”)和擬用于城鎮建設的地塊(以下簡稱“建新地塊”)共同組成建新拆舊項目區(以下簡稱“項目區”)，通過建新拆舊和土地復墾，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，用地布局更合理的目的。這種新出現的土地整理、利用和管理模式目前還沒有在全國范圍內推開，只是在天津等五省(市)進行試點。

　　“城鄉建設用地增減掛鉤”模式的操作過程，大致可分為以下幾個環節：

　　1. 掛鉤試點區的土地行政管理部門根據土地利用總體規劃、土地利用年度計劃、

　　2. 將掛鉤試點區內的若干拆舊地塊和建新地塊共同組成項目區，并制訂項目區土地的開發利用計劃。

　　3. 依據土地利用總體規劃、土地利用年度計劃、城市建設總體規劃，農用地轉用方案、補充耕地方案、征地方案和供地方案，在不突破土地利用年度計劃、農用地轉用年度計劃和掛鉤周轉指標的基礎上，組織項目區土地開發利用計劃的實施。

　　4. 在占用農用地不突破掛鉤周轉指標的前提下，在項目區內已確定的建新地塊上集中建設農民新村住宅，用以安置從拆舊地塊搬遷來的農民。

　　5. 將拆舊地塊農民遷出后留下的農民住宅拆除，并進行復耕，使之轉變為農用地，與建新地塊占用的農用地進行等量置換。

　　通過上述建新拆舊、土地復墾和建新地塊中占用的農用地與拆舊地塊中被復耕的原農民住宅建設用地之間的等量置換，使原本相對分散、占地較多的農民住宅建設用地被相對集中，從而在總量上減少了農民住宅的建設用地。

　　6. 將通過置換節約出來的農民住宅建設用地轉用于城鎮建設等其他用途，從而增加了城鎮建設用地。　

　　通過上述“城鄉建設用地增減掛鉤”模式的操作過程可以看到，雖然農用地總量沒有減少，建設用地總量也沒有增加，但卻能通過提高建設用地的利用效果，產生與建設用地總量增加才能產生的相同的效果。

　　“城鄉建設用地增減掛鉤”模式的法律依據

　　“城鄉建設用地增減掛鉤”這種新的土地整理、利用和管理模式，其主要法律依據是2004年10月21日國務院發布的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》(以下簡稱《決定》)和國土資源部制定的《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》(以下簡稱《意見》)，以及國土資源部《關于天津等五省(市)城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤第一批試點的批復》(國土資[2006]269號，以下簡稱《批復》)。

　　1.國務院《決定》第二條(十)規定：“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤。”“引導新辦鄉村工業向建制鎮和規劃確定的小城鎮集中。”“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉。”第五條(二十一)規定：“明確土地管理的權力和責任。調控新增建設用地總量的權力和責任在中央，盤活存量建設用地的權力和利益在地方，保護和合理利用土地的責任在地方各級人民政府，省、自治區、直轄市人民政府應負主要責任。在確保嚴格實施土地利用總體規劃，不突破土地利用年度計劃的前提下，省、自治區、直轄市人民政府可以統籌本行政區域內的用地安排，依照法定權限對農用地轉用和土地征收進行審批，按規定用途決定新增建設用地土地有償使用費地方分成部分的分配和使用，組織本行政區域內耕地占補平衡，并對土地管理法律法規執行情況進行監督檢查”。 　　　

　　2.根據國務院《決定》上述內容的基本精神，國土資源部《意見》第一條(一)規定：“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點(以下簡稱“掛鉤試點”)，是指依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊(即“拆舊地塊”)和擬用于城鎮建設的地塊(即“建新地塊”)共同組成建新拆舊項目區(即“項目區”)，通過建新拆舊和土地復墾，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，用地布局更合理的土地整理工作”。為有選擇地開展“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點”工作提供了直接的法律依據。

　　3.國土資源部的批復確定了天津市等五省(市)的9個項目區，成為第一批“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點”。

　　“城鄉建設用地增減掛鉤”模式在土地管理方面需要澄清的幾個問題

　　“城鄉建設用地增減掛鉤”模式作為一種在土地整理、利用和管理方面的創新模式，通過在一些試點項目區的實施，已經取得了一些不錯的效果，但也產生了一些疑問。本文試圖通過對下面這些帶有共性的疑問的探討，分析“城鄉建設用地增減掛鉤”模式是否與常規的土地利用和管理模式存在矛盾和沖突，并對依法應當如何處理相關問題提出自己的看法。

　　1.“城鄉建設用地增減掛鉤”模式中的農用地轉用審批問題。　

　　如前所述，“城鄉建設用地增減掛鉤”模式的其中一個操作環節是：先在已被確定的項目試點區內建設一些相對集中居住的農民新村住宅，用以安置搬遷來的農民。在操作過程中，相對集中地建設這些農民新村住宅時通常需要占用一些農用地，從而產生了農用地被轉用于住宅建設用地的問題。雖然《土地管理法》第四十四條規定：“建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。”但是，由于這個環節被占用的農用地將通過與后面環節從另一地塊上農民遷出并被復耕后由宅基地(建設用地)轉變成的農用地進行等量置換，前一地塊占用的農用地已被后一地塊新增的農用地償還，同一項目試點區內農用地的總量最終并沒有發生變化，再為此辦理農用地轉用審批手續似乎沒有必要和實際意義。 　

　　對于是否還應當為此辦理農用地轉為建設用地的轉用審批手續，國務院《決定》和國土資源部《意見》中都沒有規定。對此，本文認為：在一個地塊新建住宅過程中對部分農用地的占用和改變其用途的行為，與為了對這些被占用和改變其用途的農用地給予等量補償而在另一地塊進行的對農民搬遷后原宅基地復耕、使之轉變為農用地的行為，分別發生在兩個不同的地塊，是兩個相互獨立的行為，仍然應當根據每個行為的不同性質和法律的不同要求分別處理。因此，對于在項目試點區內建設相對集中的農民新村住宅而占用的農用地的行為，仍然應當依法辦理農用地轉用審批手續。

　　2.“城鄉建設用地增減掛鉤”模式中的建設用地轉為農用地的土地用途變更登記問題。

　　如前所述，“城鄉建設用地增減掛鉤”操作模式的其中一個環節，是將拆舊地塊農民遷出后留下的農民住宅拆除，并進行復耕，使之轉變為農用地，用于與建新地塊占用的農用地進行等量置換。這就產生了農民遷出后的建設用地(宅基地)被復耕為農用地的問題。雖然《土地管理法》第十二條規定：“依法改變土地權屬和用途的，應當辦理土地變更登記手續。”但是，由于原宅基地被復耕后變成的農用地是用于對另一地塊被占用的農用地的等量補償，通過這種置換，同一項目試點區內的農用地總量最終并沒有發生變化，再為此辦理建設用地轉為農用地的土地用途變更登記手續，似乎也沒有必要和實際意義。

　　關于這個環節是否還應當為此而辦理建設用地轉為農用地的土地用途變更登記手續，國務院《決定》和國土資源部《意見》中也沒有規定。對此，本文認為：一個地塊農民遷出后的部分宅基地被復耕為農用地，與另一地塊被占用的農用地之間雖然進行了等量補償，但前一地塊所進行的對農民搬遷后的宅基地復耕、使之由原來的建設用地變為農用地的行為，與另一地塊發生的農用地被占用并變更為建設用地的行為，分別發生在兩個不同的地塊，是兩個相互獨立的行為，仍然應當根據每個行為的不同性質和法律的不同要求分別處理。因此，對于在同一項目試點區內進行的對農民搬遷后的宅基地復墾、使之由原來的建設用地變為農用地的行為，仍然應當依法辦理建設用地轉變為農用地的土地用途變更登記手續。　

　　3.“城鄉建設用地增減掛鉤”模式中的土地征收和出讓或者劃撥問題。

　　“宅基地換房”模式中仍然存在土地征收問題。這是因為在“城鄉建設用地增減掛鉤”模式中，通過置換仍保持不變的只是農用地與建設用地的量，而不是集體所有的土地與國有土地的量。由于原來的農用地被轉為建設用地后，僅有一部分土地被用于搬遷來的農民建設新住宅，可能仍然繼續保留著土地的集體所有制；另外還有一部分卻要被有償出讓或無償劃撥后，用于其他建設項目。而按照目前我國的法律規定，無論對土地的有償出讓還是無償劃撥，都必須以土地已經被國有為前提。鑒于目前我國將集體所有的土地轉變為國有土地只能通過征收的途徑來進行，因此，在“城鄉建設用地增減掛鉤”模式中，仍然存在土地征收問題。對并非為農民新建住宅的建設用地，仍然應當依法辦理土地征收和出讓或者劃撥手續。

　　4.“城鄉建設用地增減掛鉤”模式中的審批權限的變化及其影響。

　　“城鄉建設用地增減掛鉤”模式中的審批權限劃分，實行的是總量由中央控制；在不突破掛鉤周轉指標的前提下，掛鉤試點區地方政府負責具體審批；項目區自行組織實施的體制。這具體體現在國土資源部《意見》的以下規定中：　

　　《意見》第二條(七)規定：“掛鉤試點的規模按國家和省(區、市)下達的掛鉤周轉指標控制。掛鉤周轉指標按照“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”的原則進行管理。”　

　　在“總量控制”方面，《意見》第二條(十九)規定：“試點省(區、市)的省級國土資源管理部門負責制定省級試點工作總體方案。省級試點工作總體方案經國土資源部批準后實施。”(十一)規定：“掛鉤周轉指標由省級國土資源管理部門根據試點市、縣及項目區情況提出申請，報國土資源部核定。”(十二)規定：“掛鉤試點涉及的農用地和建設用地的調整、互換、使用，必須統一納入項目區，按項目區整體審批。”　

　　在掛鉤試點區地方政府和項目區的權限方面，《意見》第二條(八)規定：“掛鉤試點工作實行行政區域和項目區雙層管理，并以項目區為主體組織實施。”(二十)規定：“試點市、縣負責制定試點實施工作計劃和項目區實施規劃，經省級國土資源部門批準后實施。”　

　　將《意見》的上述規定歸納起來，可以看到：“城鄉建設用地增減掛鉤”模式中以周轉控制指標為主要控制手段，總量控制審批權集中在中央，實施過程中的具體事項審批權下放給掛鉤試點的地方政府，具體實施則由項目區為主體組織。在不突破周轉控制指標的前提下，掛鉤試點地方政府的權力擴大，有了更大的自主權和靈活性，與常規模式相比，同樣的問題在掛鉤試點區解決會變得相對容易，阻力較小，效率較高。這顯然有利于加速掛鉤試點區對土地的開發利用和建設發展。　　

　　作者單位：北京市政法管理干部學院