作者：鐘真真

　　農村金融改革牽涉到千家萬戶的利益，牽涉到政府、銀行、企業、農民的權利和義務，要動用大量的資金資源和社會資源，關系到農村經濟發展的大局。改革中的各種相關的制度問題、產權問題、責任和義務問題，將長期對農村金融市場發生影響，若處理得不好，最終可能會葬送改革的成果。　　　

　　改革開放以來，我國的農村經濟取得了巨大成就，但應當承認，農村經濟穩定協調發展的機制尚不健全，在經濟發展過程中多次出現較大波動。一個時期來，由于我國的農業改革措施主要以政策性文件的形式出臺，沒有把法律手段作為改革的主要操作手段，各項農村經濟決策的制定仍缺乏程序性和規范性，且缺乏相應的監督制約機制，各項調整和管理經濟的措施未能解決經濟波動的深層次矛盾。可以說，農村經濟立法不完善是我國農村經濟波動的重要原因。

　　社會主義市場經濟從一定意義上來說是法治經濟，要規范和發展農村金融業，就必須要有完備的金融法律體系，這是構建農村金融體系的基礎。制度創新需要法律提供保障，就目前農村金融體制改革而言，我們尚未制定出一部關于農村金融方面的法律。在從計劃經濟向市場經濟轉軌進程中，農村金融法制建設相對滯后。

　　國際上，幾乎所有取得農村金融改革成功的案例，都是在改革之前制定了農村金融法，并且在改革中不斷地調整法律，使之與農村金融改革相適應。《泰國農業和農業合作社銀行法》1966年立法，經過了1976年、1982年、1999年三次修改。依據該法案，泰國1966年在原合作社銀行基礎上建立了農業和農業合作社銀行，并為其長期穩定發展奠定了良好的基礎。泰國農業和農業合作社銀行與中國的農村信用社非常相似，也是經過了改革才發展起來。它的一個重要的成功經驗就是在改革之前制定了改革法案，這對于中國的農村信用社改革有著重要的借鑒意義。印度1981年制定了《國家農業和農村發展銀行法》，該法律對農村發展銀行的外部制度安排和內部經營管理作了全面的規定，是農村政策性金融重要的制度保障。美國、加拿大、日本和菲律賓等開展農業保險較早的國家，都以專門的法律對其地位和運作規則進行了特別規定。中國農村金融改革的主要任務是建立一個有效的農村金融市場體系，離開法制建設是不可能實現這一目標的。即使在短期內建立了一個市場，這種市場如果沒有相應的法律體系與之對應，最終也將回復到原有的狀態。前不久，孟加拉的尤努斯和他創建的孟加拉鄉村銀行獲諾貝爾和平獎，鮮為人知的是，早在13年前孟加拉式的小額貸款已在中國開始試驗，有效地解決了農民的貸款難題，同時也遭遇到很多制度性障礙，孟加拉模式在中國遇到了法律盲區。一方面小額信貸組織無法確定合法身份，嚴重影響組織發展，另一方面沒有融資渠道，影響了機構的籌款。2005年，我國成立了7家小額信貸試點公司，但這同樣也存在著“禁區”。按照央行的要求，小額信貸試點公司“只貸不存”，不允許吸收公眾存款，只能運用“來自幾個有限股東的自有資金和來自一個機構的批發性融資開展相關業務”，以防范金融風險。嚴格來說，孟加拉模式在中國并不合法。

　　今年，中央“一號文件”要求“大力培育由自然人、企業法人或社團法人發起的小額貸款組織”，從中感覺到政府加快推進小額信貸及制度創新的愿望十分強烈。雖然發展小額信貸的大方向不可逆轉，小額信貸的嘗試有突破，具體的管理辦法在短期內卻很難出臺，因為金融政策十分敏感，事關重大，有關部門非常謹慎。因此，要實現農村金融改革的長效機制，必須相應地加快農村金融法制建設的進程。近期內，建議重點制定農業投資法、農村合作金融法和農業保險法等專門法律，為農村金融體系的運行創造一個良好的制度環境。

　　制定農業投資法

　　如何使農業的資金投入環境優化，避免隨意性，其根本措施就是必須將投資行為納入法制化軌道。制定農業投資法，使國家對農業的投入法律化，通過立法規定中央、地方、集體經濟組織和農民對農業的投資比例及相應的責任。

　　國家財政作為財力分配的職能部門，擔負著從財力上支持農業這一國民經濟基礎產業義不容辭的責任。財政支農支出作為國民收入再分配過程中對農業的凈流入，它對增加農業投入起作用的機制是比較明了和直接的。更為重要的意義還在于它能為吸引帶動集體和農戶增加對農業的投入創造條件。因此，在制定農業投資法中必須要有對各級政府增加農業資金投入的約束力，防止片面追求總產值，競相大上利潤大、見效快的工商業項目，而對農業資金擠占挪用。作為政府對農業投資的資金來源，除現行財政預算的各種農業投資支出要通過立法的形式固定下來外，還需要把各級政府已經建立的農業發展基金和各級財政建立的有償周轉使用的支農周轉金也包括進去。

　　農業信貸作為農業投資的重要組成部分，其基本作用就是組織分配和調劑農村貨幣資金。在財政和信貸支持發展農業的資金中，財政資金只占30%左右，銀行和信用社的信貸資金占70%左右。但是與財政資金不同的是信貸資金具有償還性的特征，因此信貸資金主要用于滿足生產經營需要的臨時周轉資金。但是要使農村貨幣優先用于農村，多存可以多貸的原則真正得到體現，其核心問題就是要給予承擔為農業發展提供信貸資金的農業銀行和信用社充分的自主權。使農行、信用社在遵守國家金融政策和信貸原則的前提下運用信貸資金為農村經濟服務，并力求把放貸業務納入農村經濟發展計劃之中。

　　在法律上首先要規定對農業貸款實行優惠利率，中央銀行對農業銀行的再貸款利率和再貼現利率應低于城市工商銀行，以調整其級差收益。同時，建立農業信貸國家財政補貼制、以補償因低息貸款而造成的損失，走農村金融“以農養農，國家保護”的路子。既使農行、信用社樂意降低農業貸款尤其是長期開發性貸款的利率，又使農民樂意使用價格便宜的資金，增加對農業的投入。其次，規定中央銀行要降低農業銀行和信用社的存款準備金比例，以保證在緊縮中給農業和農村留出足夠的發展機會。第三，改變目前中央銀行對農業銀行實行指令性年度信貸計劃的辦法，在完成上交存款準備金后，多存可以多貸，但必須明確年度農業信貸的結構比例和投入時期。

　　制定農村合作金融法

　　農村合作金融的發展是市場經濟的產物，它能否健康發展，需要法律的保護；有無專門立法也是一個國家農村合作金融是否走向規范發展道路，從根本上有別于非規范金融活動的重要標志。通過立法來推動農村合作金融發展，使合作金融的參與者從法律中明確各自的基本權利、義務和風險，形成相互制約和促進的關系，有助于參與者形成穩定的預期和行為，也可較好地避免決策中容易出現的部門利益或任意性問題。世界上大多數國家的農村合作金融就是在相關專門立法通過之后得到蓬勃發展的。如美國1934年通過了《聯邦信用社法》之后，各州都陸續頒布了關于信用社的法案，美國聯邦和各州對儲蓄互助社的設立和運營也均有法律規定。日本于1900年頒布了《產業組合法》，到1998年已先后修改了67次，現今的《農業協同組合法》、《農林中央金庫法》是日本兩部綜合性的農村合作金融法律，規范著日本農村合作金融業的發展。 　

　　由于我們還沒有一部關于農村合作金融方面的法律，農村合作金融改革缺乏權威的法律作為保障，難免造成改革的隨意性與盲目性，這也是我國農村合作金融參與者的所有者權益經常受到嚴重侵犯和參與管理積極性不高的重要原因。因此，應當盡快制定農村合作金融法及配套的法規，給農村合作金融以應有的法律保護。在農村合作金融法律中，要對農村合作金融組織的產權組織形式、融資渠道、經營機制、管理模式、運營規則、職能作用等做出明確規定。根據農村發展的實際，應在資金、利率、稅收等政策方面給予農村合作金融組織以優惠政策，并用法律形式予以規范。同時，由于我國農村合作金融發展的歷史特點，存在著地位不獨立、自主權不落實、容易為地方政府左右等問題，在立法中應對農村合作金融組織的性質、經營目標、經營業務、權利義務、與政府的關系等內容作出規定。這樣既可以為農村合作金融組織的改革和發展提供法律的依據、規范和保障，又可以規范農村合作金融市場，為農村合作金融的健康發展奠定良好的法律基礎。　

　　制定農業保險法

　　通過立法實施農業保險是一個國家宏觀政策的重要組成部分。從國外的實踐看，各國舉辦農業保險的政策目標有兩類:一類主要是推進農村社會保障(社會福利)制度的建設，同時兼顧農業發展；另一類主要是促進農業穩定發展。目前世界上約有40多個國家推行農業保險。我國農業保險的法律保障體系薄弱，無法指導和規范農業保險的運作和發展，并直接影響到農業保險市場的建立和健全。農業保險應成為調整后中國農業保護制度的主要形式。農業保險是WTO《農業協議》的“綠箱政策”，不需要做削減承諾，現已成為WTO各成員支持和保護本國和地區農業發展的重要政策手段，這也應成為我國政府加大對農業的保護力度、增強農業的

競爭力、推動農業可持續發展的農業保護政策的有效工具。我們應認真研究和借鑒發達國家的成功經驗，加快農業保險的立法，從法律上明確政府、保險人與被保險人之間的權利、義務關系，從政策和財政上予以支持，建立起確保農業持續發展和農村長期穩定的保障機制。

　　明確農業保險的實施范圍和實施方式。首先，擴大農業保險的實施范圍，農業保險應包括農作物的耕種、收獲、儲藏、加工及其運輸的保險，農業生產過程中所使用財產的保險。從事農業生產的人身保險及各種手工藝和家庭產品的保險等。其中農作物的耕種、收獲、儲藏和運輸的保險是政策性業務，其他的是商業性業務。其次，實行強制和自愿相結合的實施方式，對農業災害損失補償保險采取強制方式，而財產保險和人身保險業務則自愿參加。

　　明確政府在農業保險中應發揮的作用。首先，進行保費補貼，根據農業保險發展的需要和我國財力，規定保費補貼的參考比率。其次，進行費用補貼，借鑒發達國家發展農業保險的成功經驗，由政府對農業保險的經營費用進行補貼。政策性農業保險公司及其分支機構的全部或部分經營管理費用由政府承擔。對商業保險公司則根據其經營農業保險的業務按保費收入的20%左右向其提供經營費用的補貼。再次，實行某些優惠政策，對農業保險公司及其分支機構經營的政策性農業保險業務免稅，對其經營的商業保險業務，則降低稅率，對商業保險公司經營的政策性農業保險業務也實行免稅；對農業保險的投保人提供貸款擔保或對向投保者提供低息農業貸款的金融機構給予利息補貼。

　　逐步建立多種形式的農業保險組織制度體系。根據我國農業保險發展的實際需要，農業保險的組織形式應多樣化，包括政策性農業保險公司、地方性農業保險公司、商業性保險公司、農業保險合作組織等。其中，政策性農業保險公司是由政府出資建立經營的全國性的專業農業保險公司，主要負責制定強制性險種的條款和費率，為農業保險經營者提供再保險，負責農業巨災風險基金的管理和使用，代表政府具體實施對農業保險的保費補貼和費用補貼。地方性農業保險公司采取地方保險公司與當地政府共同出資設立、政府參與經營或由地方保險公司出資、政府通過協議予以財政和政策支持的方式建立，在當地開展農業保險業務。

　　值得指出的是，由于農村改革中的不確定性增加了農業立法(尤其是農村金融立法)的復雜性和艱巨性。改革的試驗性使改革時期的立法工作難以做到準確、具體；改革措施上的探索性，使法律難以在較長時期保持穩定；因在不同時期和地域進行改革所造成的各地區發展不平衡性，增加了法律應當保持統一性和協調性的難度，法律法規之間不可避免出現沖突的情況。此外，目前的農業行政執法體系還不適應高效執法的要求。農業行政執法力量分散、薄弱的狀況沒有根本改變，執法機構不健全、政事不分的問題仍然不同程度地存在；執法人員執法不嚴、濫施處罰的現象時有發生；農業行政執法在機構設置和人力配備方面也難以滿足實際工作的需要；經費不足、缺少必要的設備和手段，也給執法工作帶來了困難。　　　　加強農村市場經濟法制建設具有重要的意義。農村的民主法制建設是建設社會主義法制國家的基礎，我國農村幅員遼闊，農業是國民經濟的基礎，沒有農村民主法制建設的發展和完善，建設社會主義法制國家將是一句空話。隨著農村經濟的發展和我國加入WTO這一重大歷史機遇，農村的商品化、社會化、現代化程度將不斷提高，農村經濟關系將越來越復雜，如不切實加強農村的民主法制建設，不斷提高農民的法律意識，農村的改革、發展和穩定將難以做到。　　

　　農村的民主法制建設也是建立和完善社會主義市場經濟體制的內在要求，農村市場的培育和健康發展，需要強有力的法制保障。通過法律塑造符合市場經濟要求的市場主體，有效地保護市場主體的合法權益，有利于確立公平競爭的市場體系，打破地區封鎖，建立統一、開放、競爭、有序的市場，有利于規范國家對農村經濟的

宏觀調控，實現農村經濟的可持續發展。 　

　　　作者單位：對外經濟貿易大學法學院