作者：湛中樂

　　我國政府從2001年底加入世界貿易組織前夕，就開始了一場頗具歷史意義的行政審批制度改革。最近國務院又發出通知，強調要繼續推進行政審批制度改革，也就是說，要深化行政審批制度改革，由此引發對行政審批制度改革幾個問題的思考。　

　　為何要進行行政審批制度改革？

　　眾所周知，行政審批制度在我國計劃經濟時代，有著廣泛而普遍的基礎，滲透到社會經濟各個領域。它的存在既與計劃經濟體制有緊密聯系，又可謂傳統產權制度的先天性缺陷的產物。隨著改革開放的深入和社會主義市場經濟體制的逐步確立，這種在計劃經濟體制下形成的行政審批制度已暴露出越來越多的問題，改革行政審批制度勢在必行。自2001年10月起，國務院就開始全面部署推行行政審批制度改革，各級政府則開始了一場聲勢浩大的行政審批制度改革。影響范圍之大，觸及的體制因素之多，前所未有。那么究竟為什么要進行這場改革，并如此大規模地向深度推進？筆者認為，主要是基于以下幾點考慮：　

　　1.過去(傳統)的行政審批制度不利于發揮市場在資源配置中的基礎性作用。審批是計劃經濟體制下政府管理經濟與社會的基本方式和手段，通過審批實現政府在社會資源配置中的主導作用。政府配置資源的最大弊端是限制了社會經濟資源的合理流動、市場主體的公平競爭和自主決策，妨礙了市場機制對社會經濟資源配置的基礎性作用的正常發揮，嚴重影響了市場經濟體制的完善和社會生產力的發展。而市場經濟要求充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，政府不再事無巨細地對經濟和社會實行直接管理。實行社會主義市場經濟，要求我們必須按經濟規律辦事，減少政府過多的、不規范的行政干預，最大限度地發揮市場機制的作用，調節經濟運行，提高社會經濟的運行效率。實踐證明，在很多方面，市場調節遠比行政審批更公正、更有效，對經濟和社會發展的促進作用更大。　

　　2.過去(傳統)的行政審批制度不適應WTO的有關規則。WTO是一個以防止貿易保護主義，促進公開、公平、公正的自由貿易為宗旨的政府間組織。WTO的基本原則及各項規定、協議都是基于市場導向基礎之上的，內在要求各成員政府創造開放、統一、公平的市場競爭環境，變過多的行政干預管制之抑制功能為一視同仁的服務保障功能。我國傳統的行政審批制度，給予審批者直接支配社會資源的權力、自由裁量的空間較大，加之審批標準不公開、審批程序不規范，隨意性大，透明度較低。這與WTO的依法行政、依法管理、平等競爭、開放市場、非歧視性、公開透明等基本原則的要求有較大距離。為了適應市場經濟的發展，我國行政機關的行政活動無論是在實體方面還是在程序方面都應符合WTO的要求，與國際社會接軌，應以統一、客觀、公正和合理的方式實施相關的法令、條例、判決和決定或從事管理活動，增強可預測性和透明度。所以，傳統的行政審批制度必須按照WTO規則和中國政府的承諾，有計劃地依法進行改革。　　　

　　3.過去(傳統)的行政審批制度不利于建立一個高效、協調、規范的政府。過去相當長的一個時期，我們一直實行的是“大政府，小社會”模式，政府審批事項過多、范圍過廣，助長一些職能部門和有關人員利用手中權力以權謀私、索賄受賄。審批手續繁雜，存在多頭、重復、層層審批現象，導致審批時間無限延長，群眾和企業辦成一件事往往要跑幾十個部門，蓋幾十、上百甚至更多的圖章。搞“暗箱操作”，許多情況下，審批人員根據經驗、習慣、感覺甚至關系來決定是否批準，帶有較大的隨意性，大量的腐敗現象即由此滋生，損害政府應有的公正性和客觀性。重審批輕管理、重收費輕服務現象普遍。審批責任不明確，很多審批部門和審批人員的審批行為缺乏嚴格的監督制約機制，對審批后的執行情況也缺乏必要的后續監督，往往導致行政行為管理失控和市場秩序混亂。面對加入WTO的新形勢，進一步轉變政府職能，建立辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體系，已勢在必行。要提高政府工作效率，改進工作作風，防止以權謀私，減少消極腐敗現象，就必須改革行政審批制度。

　　為什么要繼續推進行政審批制度改革？　

　　今年4月，國務院辦公廳發出通知，要求進一步清理取消和調整行政審批項目，對省級以下機關可以實施的，必須按照方便申請人、便于監管的原則，下放管理層級。按照國務院要求，中央各部門近期要對現有的行政審批項目進行集中清理，下決心再取消和調整一批行政許可項目和非行政許可審批項目。這實際上可謂深化行政審批制度改革的開始。那么為什么在這個時期，中央政府提出要繼續推進行政審批制度改革呢？　

　　自2001年10月國務院召開電視電話會議部署行政審批制度改革工作以來，尤其是自2004年7月1日《行政許可法》正式實施以來，各級政府圍繞著整合行政審批資源、減少行政審批項目、改進行政審批方式、簡化和規范審批程序等方面，做了許多有益的探索和創新，取得了一定成效。然而，由于我國現行行政管理實行的是雙層管理、分權體制，一個職能部門既受同級政府部門的管理，也受上級職能部門的指導與管理；政府職能分配到各部門，各部門職能又分配到各處(科)室。權力過于分散導致前一段時期行政審批制度改革不盡如人意。由于機制原因，加之沒有相應法規作支撐，行政審批服務中心的效能也還沒有得到充分發揮；行政審批項目過多、程序過繁的問題尚未得到有效的清理和規范；一些部門行政審批服務項目沒有做到能進則進、一門受理、隔離審批、限時辦結，體外循環的問題還比較突出。　　　當然，我們也必須意識到，取消和調整行政審批項目并不是一件容易的事情，因為這些項目大都具有很高的“含金量”，與部門利益密不可分，的確難以取消掉、減下來、調整好，而它的危害則是顯而易見的：一些地方和部門利用行政審批搞地區封鎖和行業壟斷，導致政府行政管理和社會資源配置低效，限制了正常的市場競爭，妨礙了統一市場的形成，成為阻礙生產力進一步發展的體制性障礙。作為政府，則存在著與企業、市場、社會的關系還沒有理順的問題，還存在著許多不該管、管不了、也管不好的問題。

　　解決這些問題的關鍵，是要適應社會主義市場經濟的內在要求和運行特點，深入推進行政審批制度改革，促進社會主義市場經濟體制不斷完善。

　　正是基于上述原因，國務院才及時決定要繼續推進行政審批制度改革向縱深發展。

　　如何深化行政審批制度改革？

　　根據國務院通知，此次調整總的要求是，按照合法、合理、效能、責任和監督的原則，對現有的行政許可項目和非行政許可審批項目進行全面清理，該取消的一律取消，該調整的必須調整。具體說就是：對雖有法定設定依據，但與現實管理要求不相適應，難以達到管理目的的，予以取消或調整；對通過市場機制、行業自律能夠解決的，予以取消或調整。其中，可由社會團體、行業組織和中介機構進行自律管理的，一律交給社會團體、行業組織和中介機構；對通過質量認證、事后監管可以達到管理目的的，予以取消或調整；對一個審批事項多部門、多環節審批的，必須按照相同或相近的職能由一個部門承擔和權責一致的原則進行調整，該取消的必須取消；對省級以下機關可以實施的，必須按照方便申請人、便于監管的原則，下放管理層級。以上是這次國務院布置的具體要求。

　　在我看來，要真正深化改革，恐怕不只是減少審批項目的問題，而要看得更遠，考慮得更周詳些。我認為，要深化行政審批制度改革，就應當根據《全面推進依法行政綱要》和《行政許可法》的規定，盡快建立以下具體制度：(1)設定行政許可的經濟、社會影響說明以及與之相關的立法成本效益分析制度；(2)不同類型特許權的配置原則、機制、方式、程序與監督制度；(3)充分調動中央與地方兩個積極性，放而不亂、統而不死的分權制度；(4)最高國家權力機關以及地方國家權力機關對行政許可法實施的監督制度；(5)人民法院對設定和實施行政許可的司法審查制度；(6)媒體與公眾對行政許可法實施的社會監督制度；(7)各級人民政府對行政機關實施行政許可的監督制度；(8)政府信息公開與電子政務制度；(9)變更或撤回行政許可的公共利益范圍與補償的標準、程序以及一般的私有財產征收制度；(10)獨立于行政執法機關的獨立檢驗、檢測、檢疫制度；(11)與書面審查方式相配套的官員過錯責任追究制度；(12)行政許可重大利益方的參與制度與行政許可聽證會制度；(13)特許經營合同的性質、救濟方式以及對特許經營的監管制度；(14)相對集中行政許可權與統一受理、聯合辦理、集中辦理行政許可制度；(15)對行政許可實施機關的公共財政保障制度以及防止行政機關變相收費的監督檢查制度；(16)行政執法機關的書面監督檢查制度，內部文書、檔案管理制度，被規制對象的文書管理與財會制度，以及行政執法機關的實地監督檢查制度；(17)下級行政機關審查行政許可申請后報上級行政機關決定的分級管理、分級負責制度；(18)行政許可設定機關對行政許可的定期評價制度與公眾對行政許可的意見、建議反饋制度；(19)違法設定行政許可的規范性文件審查與撤銷制度；(20)可以替代行政許可手段的行業自律制度、信息披露制度、標準管理制度、反壟斷執法制度、懲罰性民事救濟制度等。　

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