張祖平

　　農村居民最低生活保障制度是國家和社會為保障收入難以維持基本生活的農村貧困人口而建立的一種社會救助制度，對人們生活起著兜底的作用。建立和實施農村居民最低生活保障制度，是改革和完善社會救濟制度、建立健全社會保障體系的重要措施，是從制度上保障農村地區貧困人口基本生活的必要途徑，體現了社會主義制度的優越性和全心全意為人民服務的根本宗旨，對于維護社會穩定，促進農村地區經濟發展具有重要意義。農村居民最低生活保障制度和新型農村合作醫療制度、農村養老保障制度和災害救助制度一起構成農村社會保障體系，共同保障農村人口的生活，但每個制度都有自己的內涵和邊界，只有合理區分各項制度的邊界，才能有效地發揮制度的功效。但目前存在著無限擴大低保范圍的問題，把看病、養老、教育、就業、災害救助全部納入低保。如有人認為建立農村最低生活保障制度，解決農村人口的醫療救扶、入學就讀和老有所養，是當前“三農”工作的重中之重，也是直接關系到中國人口發展的要害所在。也有人認為，農村低保對象應該包括由突發性自然災害造成生活一時困難的農村居民。這種混淆制度邊界的觀點極易造成保障的重復或因互相推諉而造成的保障缺失。因此準確界定農村居民最低生活保障制度的功能和邊界在全力普及農村低保制度的今天具有極為重要的意義。

　　農村居民最低生活保障制度的功能

　　制度的邊界受制于制度的功能，農村居民最低生活保障制度的功能有兩個方面：基本功能和擴展功能。

　　農村居民最低生活保障制度的基本功能是維持受救助者的基本生活，消除絕對貧困的影響，使人免于生活恐懼和物質匱乏。生存權和發展權是人的基本權利，吃飽穿暖是人的最低要求。我國雖然已經取得了扶貧工作的巨大成就，但維護人民的生存權利，改善人民的生存條件，任務仍然繁重。據統計部門報告，按照國家確定的絕對貧困標準(年人均純收入683元以下)統計，2006年末我國農村貧困人口為2148萬人。而到2006年末，我國已有24個省份，2400多個縣初步建立了當地的農村低保制度，農村低保對象達到1300多萬人，還有848萬絕對貧困人口尚未獲得保障。且這部分貧困人口有相當一部分生活在自然條件惡劣、偏遠落后的地區，靠自身的努力無法脫貧，迫切需要建立最低生活保障制度提供生活救助。

　　最低生活保障制度的擴展功能有兩個，一是維護社會穩定。 “饑寒起盜心”，生活的無著往往導致人們行為失范，產生危害社會穩定的行為。建立最低生活保障制度，保障人民的基本生活，維護社會穩定，這是最低生活保障制度具有的社會功能。二是調節收入差距。絕對貧困人口大多分布在西部落后地區的農村，到2006年底，中國西部地區農村人均年收入693元以下的絕對貧困人口有1175萬人。農村人均年收入958元以下的低收入人口有1986萬人，占全國農村低收入人口的55.9%。通過轉移支付對絕對貧困人口實施救助，在客觀上可以實現資金向貧困地區和貧困人口的轉移，有利于緩解城鄉差距和地區差距。

　　農村居民最低生活保障制度的邊界

　　1.農村居民最低生活保障制度保障水平的邊界

　　保障水平的邊界實質上是農村居民最低生活保障標準，保障標準的高低決定著保障范圍的大小和制度實施的效果。保障標準的制定源于最低生活保障制度的目標，最低生活保障制度的目標是什么？目前存在不同的觀點。有人認為是維持人的最低生存，有人認為是維持人的基本生活。在前者的觀點中，最低生活保障標準的制定依據是特困線(活命線)，在后者的觀點中，最低生活保障標準的制定依據是溫飽線(貧窮線)。如以特困線為標準實施救助，受救助者只能得以生存，勉強度日。如以溫飽線為標準實施救助，受救助者可以吃飽穿暖。人的生存權不是僅僅維持生存，吃飽穿暖是人的最起碼的需求。在此基礎上，作為社會人，他還需要出行和基本的交際，以及可能的發展。所以筆者認為最低生活保障制度的保障水平邊界不是只能維持最低生存的需要，而是達到基本生活的標準。這一標準除了基本的衣食需要外，還應包括其他的最基本的非衣食支出。

　　2.農村居民最低生活保障制度保障對象的邊界。

　　作為一種制度安排，農村居民最低生活保障制度必然會存在一定的作用對象。農村低保對象理論上覆蓋了全體公民，實際上能夠享受到的只能是一部分達不到基本生活水平的人。而且最低生活保障制度是一種經常性救助制度，它的保障對象應具有層次性，首先救助的應是無依無靠的老、弱、殘、廢、鰥、寡、孤、獨的極貧戶；其次是主要成員因嚴重殘疾或疾病而喪失勞動能力的重殘家庭；第三是雖有勞動能力但因客觀因素而無法維持全家生活者，包括個人平均收入水平低于當地生活水平的居民，資源極度缺乏地區的貧困人口。這種救助理念是先救助老弱病殘，再救助一般貧困人員。對于法定贍養人、扶養人或者撫養人應當給付贍養費、扶養費或者撫養費而不給予造成的生活困難人員不能納入低保；對于因突發性災害造成生活暫時困難的家庭不應列入低保對象中，而應列入臨時救助范圍。

　　3.農村居民最低生活保障制度保障項目的邊界。

　　作為經常性的生活救助制度，農村居民最低生活保障制度的保障項目應是生活方面的開支。對于貧困家庭的醫療支出，應在合作醫療和醫療救助中解決，不能納入低保，但因疾病而陷入貧困的家庭的生活需要，最低生活保障制度應予滿足。沒有養老保障來源的農村貧困老年人的生活需要，也可納入農村低保。對于有災害救助的災民的生活需要，應由災害救助予以保障，如果沒有災害救助，則可臨時用低保資金予以救急。

　　總之，農村居民最低生活保障制度的作用范圍是有邊界的，不能把看病、養老、教育、就業、災害救助全部納入低保。也不能把低保水平定得過低。低保制度應和其他社會保障制度相互銜接和協調。(作者系江西財經大學保險與社會保障研究所所長)

　　來源：中國改革報