改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)確立了發(fā)展公共財(cái)政的思路，并初步建立了公共財(cái)政框架�熦�(cái)政部門一直處在改革前沿，以部門預(yù)算、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中收付為核心內(nèi)容的財(cái)政改革進(jìn)展順利，取得了明顯的成效。但是，行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理相對(duì)滯后，在一定程度上影響了財(cái)政改革的進(jìn)一步深化。加強(qiáng)行政單位資產(chǎn)管理，尤其是加強(qiáng)固定資產(chǎn)管理勢(shì)在必行。

　　總體上看，行政單位固定資產(chǎn)管理制度建設(shè)還有待完善，需要進(jìn)一步結(jié)合單位實(shí)際情況，制定科學(xué)、規(guī)范、專業(yè)的固定資產(chǎn)管理制度及有效的內(nèi)部控制制度。

　　對(duì)策研究

    吳鳳/文

　　加強(qiáng)行政單位固定資產(chǎn)管理，是打造“高效政府”的客觀要求，是深化財(cái)政改革的重要內(nèi)容。行政單位國(guó)有資產(chǎn)包括流動(dòng)資產(chǎn)、固定資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)，固定資產(chǎn)即實(shí)物資產(chǎn)又被簡(jiǎn)稱為“資產(chǎn)”�熯@是本文討論的重點(diǎn)。財(cái)政部于２００６年５月頒布《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》，于２００６年１２月—２００７年７月在全國(guó)范圍內(nèi)組織開(kāi)展行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查工作，標(biāo)志著我國(guó)行政事業(yè)資產(chǎn)管理工作步入嶄新階段。行政單位應(yīng)把握這一良好契機(jī)，推動(dòng)資產(chǎn)管理再上新臺(tái)階。

　　一、資產(chǎn)管理與資金管理并重

　　建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財(cái)政，必須牢固樹(shù)立“資產(chǎn)管理與資金管理并重”的新理念，改變“重錢輕物，重用輕管”舊觀念，充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)資產(chǎn)管理的必然性、重要性、緊迫性。

　　（一）加強(qiáng)資產(chǎn)管理是打造“高效政府”、“透明政府”的客觀要求

　　隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，隨著建設(shè)節(jié)約型社會(huì)觀念的深入人心，社會(huì)各界對(duì)政府的要求越來(lái)越高，對(duì)政府的監(jiān)督越來(lái)越加強(qiáng)。各級(jí)政府本身也在不斷改進(jìn)工作，提高辦事效率。打造“高效政府”、“透明政府”成為共識(shí)，而“行政成本”、“績(jī)效考評(píng)”成為衡量政府管理水平的重要方式。行政成本不僅包括直接成本還包括間接成本，不僅包括資金還包括實(shí)物資產(chǎn)。加強(qiáng)資產(chǎn)管理是降低行政成本的一個(gè)重要方面。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)沒(méi)有把行政成本列入對(duì)行政單位和人員的考核范圍。這種只注重結(jié)果或成績(jī)考核機(jī)制，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷完善逐漸被改變。社會(huì)各界，包括政府本身開(kāi)始吸取市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，引入“行政成本”、“績(jī)效考評(píng)”，約束政府行為，考核政府水平，希望政府能以最低的成本消耗獲取最大的社會(huì)及經(jīng)濟(jì)效益。

　　（二）固定資產(chǎn)管理是財(cái)政改革必然觸及的新領(lǐng)域

　　繼部門預(yù)算、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中收付等改革后，資產(chǎn)管理成為改革關(guān)注重點(diǎn)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)確立了發(fā)展公共財(cái)政的思路，并初步建立了公共財(cái)政框架�熦�(cái)政部門一直處在改革前沿，以部門預(yù)算、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中收付為核心內(nèi)容的財(cái)政改革進(jìn)展順利，取得了明顯的成效。但是，行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理相對(duì)滯后，在一定程度上影響了財(cái)政改革的進(jìn)一步深化。加強(qiáng)行政單位資產(chǎn)管理，尤其是加強(qiáng)固定資產(chǎn)管理勢(shì)在必行。

　　行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)比重相對(duì)變大，也使加強(qiáng)固定資產(chǎn)管理成為十分緊迫的任務(wù)。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷加強(qiáng)，財(cái)政投入行政事業(yè)單位的資金逐年加強(qiáng)。如果財(cái)政財(cái)務(wù)工作在資產(chǎn)管理方面存在問(wèn)題或缺位，那么不管資金管理方面做得多好，其財(cái)政財(cái)務(wù)工作也是不完整的。加強(qiáng)固定資產(chǎn)管理成為財(cái)政財(cái)務(wù)工作不可忽視的重要部分。

　　（三）加強(qiáng)固定資產(chǎn)管理具備一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

　　近年來(lái)，理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)行政單位固定資產(chǎn)管理較為關(guān)注，政府也在規(guī)范行政單位的固定資產(chǎn)管理方面積極探索，中央和各省市市出臺(tái)了一系列關(guān)于規(guī)范行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理的法規(guī)和文件，為行政單位加強(qiáng)固定資產(chǎn)管理提供了一定依據(jù)。如：１９９８年財(cái)政部頒布《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》；２０００年國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局發(fā)布《中央行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理辦法》；２００６年５月，財(cái)政部頒布《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》，對(duì)促進(jìn)我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理向規(guī)范化、科學(xué)化、法制化方向發(fā)展具有重要意義。

　　二、把握行政單位固定資產(chǎn)管理薄弱環(huán)節(jié)

　　行政單位對(duì)自身固定資產(chǎn)管理的認(rèn)識(shí)程度不斷提高，為加強(qiáng)固定資產(chǎn)管理做了大量的工作，特別通過(guò)２００６年－２００７年的資產(chǎn)清查工作，固定資產(chǎn)管理達(dá)到新高度。但也要清醒地看到，行政單位固定資產(chǎn)管理還存在一些薄弱環(huán)節(jié)，制約著資產(chǎn)管理工作發(fā)展的進(jìn)程，也是今后的攻堅(jiān)任務(wù)。

　　（一）固定資產(chǎn)管理基礎(chǔ)工作還未得到充分重視

　　固定資產(chǎn)管理基礎(chǔ)工作不如資金管理基礎(chǔ)工作那樣被重視。從行政單位特點(diǎn)看，由于行政機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)由國(guó)家和政府負(fù)擔(dān)，其性質(zhì)與自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的企業(yè)存在本質(zhì)區(qū)別，固定資產(chǎn)不提折舊、不計(jì)成本，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在加強(qiáng)固定資產(chǎn)管理基礎(chǔ)工作的意識(shí)方面比企業(yè)薄弱。從行政單位管理看，各單位長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)資金管理高度重視，規(guī)章制度健全，而資產(chǎn)管理雖然制定了一些規(guī)章制度，但未能形成較完整的管理體系。從行政單位人員看，在資金管理上每個(gè)干部和職工都知道要遵紀(jì)守法，否則就是違法亂紀(jì)，要被追究責(zé)任，而對(duì)于固定資產(chǎn)管理許多人停留在“反正我沒(méi)要”、“反正我沒(méi)拿”的層次上，沒(méi)有意識(shí)到不履行正確程序也是要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的，沒(méi)有意識(shí)到浪費(fèi)也是一種腐敗，這又造成固定資產(chǎn)增減，出入庫(kù)、領(lǐng)用、臺(tái)賬、資料歸集、登記、實(shí)物管理等方面的基礎(chǔ)工作未能得到完全實(shí)施，從而使各項(xiàng)管理制度及規(guī)定應(yīng)發(fā)揮的作用受到一定的影響。

　　（二）固定資產(chǎn)管理各環(huán)節(jié)應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范管理

　　總體上看，行政單位固定資產(chǎn)管理制度建設(shè)還有待完善，需要進(jìn)一步結(jié)合單位實(shí)際情況，制定科學(xué)、規(guī)范、專業(yè)的固定資產(chǎn)管理制度及有效的內(nèi)部控制制度。還要指出的是，有些單位雖有制度，但不完善，缺乏可操作性，難以執(zhí)行，造成管理效果不理想，使行政機(jī)關(guān)的固定資產(chǎn)得不到有效的管理與控制，無(wú)法保證固定資產(chǎn)理想的經(jīng)濟(jì)后果。也就是說(shuō)，行政單位要在加強(qiáng)固定資產(chǎn)制度建設(shè)中，尤其要注意制定資產(chǎn)管理各個(gè)環(huán)節(jié)的工作流程，使資產(chǎn)管理具體化，使各個(gè)環(huán)節(jié)能夠銜接，每個(gè)環(huán)節(jié)都有章可循。

　　（三）固定資產(chǎn)管理信息共享程度較低

　　資產(chǎn)

信息化管理是一項(xiàng)基礎(chǔ)工作。目前，全市行政機(jī)關(guān)通過(guò)２００６年資產(chǎn)清查已經(jīng)建立了固定資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了計(jì)算機(jī)化管理，但其中存在的一個(gè)問(wèn)題是信息共享程度較低。一是各行政單位之間信息不溝通，；二是各單位內(nèi)部固定資產(chǎn)管理的監(jiān)管部門、使用部門、維修部門之間的信息脫節(jié)。信息沒(méi)有達(dá)到共享，獲得信息的成本較高，直接影響了固定資產(chǎn)管理效果的高低。

　　（四）固定資產(chǎn)利用效率有待提高

　　固定資產(chǎn)利用效率問(wèn)題既與固定資產(chǎn)配置是否合理、管理是否妥善等密切相關(guān)，又是固定資產(chǎn)管理一個(gè)重要目標(biāo)。行政單位固定資產(chǎn)管理目前還處于初級(jí)階段，不同程度存在著固定資產(chǎn)浪費(fèi)利用效率低問(wèn)題，購(gòu)置固定資產(chǎn)不講求效率，很少評(píng)價(jià)資金效率及固定資產(chǎn)投資的可行性，導(dǎo)致固定資產(chǎn)配置和布局不合理，缺乏共同配置、調(diào)劑使用。部分單位對(duì)辦公設(shè)備一味求全、求新，部門、科室之間相互攀比，造成不必要的資產(chǎn)浪費(fèi)，降低了資產(chǎn)使用效率。一些單位購(gòu)置固定資產(chǎn)后就產(chǎn)生固定資產(chǎn)大量閑置現(xiàn)象，而另一些單位又重復(fù)購(gòu)置固定資產(chǎn)，固定資產(chǎn)未發(fā)揮出應(yīng)有的效能，有些單位購(gòu)入的固定資產(chǎn)根本沒(méi)有達(dá)到預(yù)計(jì)使用效果，或基本上沒(méi)有使用就進(jìn)入報(bào)廢階段。

　　（五）固定資產(chǎn)管理考評(píng)不到位

　　由于行政機(jī)關(guān)不需核算固定資產(chǎn)使用效益，固定資產(chǎn)管理效果與單位和部門業(yè)績(jī)考核不掛鉤，因此各單位和部門以及員工對(duì)固定資產(chǎn)管理重視程度不夠，管理意識(shí)有待加強(qiáng)。應(yīng)該說(shuō)，相當(dāng)多的行政機(jī)關(guān)或多或少的都構(gòu)建了一些固定資產(chǎn)管理制度，但卻沒(méi)有構(gòu)建固定資產(chǎn)管理的測(cè)試和評(píng)價(jià)體系，其導(dǎo)致的后果是制度制定得是否合理、是否存在差異以及差異的原因不明，不能據(jù)此擬定糾偏措施等。對(duì)人的行為也存在負(fù)面影響，導(dǎo)致人們對(duì)制度不夠重視，認(rèn)為制度的執(zhí)行與否無(wú)關(guān)緊要。對(duì)固定資產(chǎn)管理進(jìn)行考評(píng)，能夠提高制度執(zhí)行力，進(jìn)一步深化固定資產(chǎn)管理。

　　三、切實(shí)采取措施加強(qiáng)固定資產(chǎn)管理

　　行政單位如何在資產(chǎn)清查的基礎(chǔ)上加強(qiáng)本單位固定資產(chǎn)管理呢？建議采取建立資產(chǎn)管理問(wèn)責(zé)制、實(shí)行固定資產(chǎn)動(dòng)態(tài)管理、規(guī)范固定資產(chǎn)管理的工作流程、做好日常辦公設(shè)備配備管理工作等措施，有重點(diǎn)、有步驟、扎扎實(shí)實(shí)地推動(dòng)固定資產(chǎn)管理再上新臺(tái)階。

　　（一）建立固定資產(chǎn)管理問(wèn)責(zé)制

　　行政機(jī)關(guān)固定資產(chǎn)的管理和使用應(yīng)堅(jiān)持誰(shuí)使用、誰(shuí)管理原則，實(shí)行固定資產(chǎn)分級(jí)管理、責(zé)任到人、物盡其用。為此，要在本單位建立資產(chǎn)問(wèn)責(zé)制，做到在資產(chǎn)配制、資產(chǎn)使用、資產(chǎn)處置等各個(gè)環(huán)節(jié)都有人管理、有人負(fù)責(zé)，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、處理問(wèn)題。

　　一方面�熜姓�單位財(cái)務(wù)部門嚴(yán)格履行固定資產(chǎn)價(jià)值管理和日常管理職責(zé)。既要做到固定資產(chǎn)明細(xì)賬定期與固定資產(chǎn)卡片進(jìn)行核對(duì)，期末會(huì)同資產(chǎn)管理部門組織固定資產(chǎn)清查盤點(diǎn)，保證賬、卡、物相符；又要做到從編制固定資產(chǎn)預(yù)算、計(jì)劃采購(gòu)、驗(yàn)收入庫(kù)、登記入賬、領(lǐng)用發(fā)出到維修保養(yǎng)、處置等各個(gè)環(huán)節(jié)的實(shí)物管理和財(cái)務(wù)核算。

　　另一方面，固定資產(chǎn)使用部門或使用人（責(zé)任人）要承當(dāng)相應(yīng)責(zé)任。實(shí)行固定資產(chǎn)管理問(wèn)責(zé)制，要將每一件固定資產(chǎn)確認(rèn)到具體使用人（責(zé)任人），并明確各單位領(lǐng)導(dǎo)、資產(chǎn)管理員、資產(chǎn)使用者的職責(zé)范圍，即：一般干部直接對(duì)自己使用的資產(chǎn)負(fù)責(zé)；資產(chǎn)管理員對(duì)本處所有資產(chǎn)的管理負(fù)責(zé)；單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位資產(chǎn)管理工作負(fù)總責(zé)。

　　（二）實(shí)行固定資產(chǎn)動(dòng)態(tài)管理

　　實(shí)行資產(chǎn)動(dòng)態(tài)管理是適應(yīng)財(cái)政改革形勢(shì)運(yùn)用信息技術(shù)加強(qiáng)固定資產(chǎn)管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，即在此次資產(chǎn)清查的基礎(chǔ)上，以資產(chǎn)清查數(shù)據(jù)為依據(jù)，同時(shí)實(shí)時(shí)錄入資產(chǎn)增減變動(dòng)情況，借助現(xiàn)代信息技術(shù)手段，建立起資產(chǎn)動(dòng)態(tài)管理信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)資產(chǎn)從入口、使用到出口等各個(gè)環(huán)節(jié)的動(dòng)態(tài)管理，全面、及時(shí)掌握資產(chǎn)信息。

　　實(shí)行固定資產(chǎn)動(dòng)態(tài)管理能夠保存好、利用好本次資產(chǎn)清查信息。固定資產(chǎn)管理信息量大，任務(wù)繁重，信息化管理手段是必不可少的。同時(shí)資產(chǎn)管理是個(gè)連續(xù)性的工作，在資產(chǎn)清查后如果放松管理或不對(duì)其成果加以維護(hù)，就會(huì)“前清后亂”，甚至“前功盡棄”。實(shí)行固定資產(chǎn)動(dòng)態(tài)管理能夠使資產(chǎn)清查后的日常資產(chǎn)管理工作與之相銜接，有利于建立資產(chǎn)管理統(tǒng)一的體系，使資產(chǎn)管理在良性軌道上不斷前進(jìn)。實(shí)行資產(chǎn)動(dòng)態(tài)管理要對(duì)現(xiàn)行資產(chǎn)管理軟件進(jìn)行升級(jí)，這是個(gè)不斷完善的過(guò)程。

　　（三）規(guī)范固定資產(chǎn)管理的工作流程

　　行政單位要借鑒企業(yè)對(duì)作業(yè)鏈和價(jià)值鏈管理模式加強(qiáng)和規(guī)范固定資產(chǎn)管理。企業(yè)的業(yè)務(wù)管理實(shí)際上是由諸多流程組成，流程由作業(yè)組成。企業(yè)每完成一項(xiàng)作業(yè)都要消耗一定的資源，而作業(yè)的產(chǎn)出又形成一定的價(jià)值，轉(zhuǎn)移到下一個(gè)作業(yè)，依次轉(zhuǎn)移，直至形成最終的產(chǎn)成品，提供給外部顧客。企業(yè)如果想實(shí)現(xiàn)其經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，必須優(yōu)化作業(yè)鏈，而對(duì)作業(yè)鏈和價(jià)值鏈進(jìn)行分析的工具就是流程優(yōu)化。行政單位在固定資產(chǎn)管理方面好也要優(yōu)化作業(yè)鏈，使各環(huán)節(jié)應(yīng)達(dá)到作業(yè)連接合理，高效運(yùn)轉(zhuǎn)。要制訂和完善實(shí)物資產(chǎn)的購(gòu)入、使用、報(bào)損、核銷、報(bào)廢等工作流程，使各個(gè)環(huán)節(jié)能夠銜接，每個(gè)環(huán)節(jié)都有章可循；嚴(yán)格按照規(guī)定履行手續(xù)；及時(shí)對(duì)實(shí)物資產(chǎn)的購(gòu)入、調(diào)出、報(bào)損、報(bào)廢進(jìn)行會(huì)計(jì)核算。在制度建設(shè)中，還要特別注意梳

理財(cái)務(wù)工作流程，建立比較全面的工作流程體系。

　　（四）做好日常辦公設(shè)備配置管理工作

　　隨著單位事業(yè)的發(fā)展，行政單位工作環(huán)境不斷改善，各種現(xiàn)代化專用設(shè)備相繼購(gòu)置，資產(chǎn)配置成為不可忽視的重要環(huán)節(jié)。要采取多種措施，做好日常辦公設(shè)備配置工作。一是制定合理可行的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，提高各部門及其工作人員對(duì)辦公設(shè)備配備標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)。二是對(duì)超出配備標(biāo)準(zhǔn)的單位，嚴(yán)格控制日常辦公設(shè)備的配備，轉(zhuǎn)變有些部門存在的求大求全、盲目攀比的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。三是充分發(fā)揮辦公設(shè)備的作用，積極探索實(shí)現(xiàn)資源共享的方式，這要求在辦公設(shè)備配置時(shí)要有統(tǒng)籌考慮，要實(shí)行能夠提高辦公設(shè)備使用效率的新管理方式。四是將辦公設(shè)備配置與預(yù)算編制相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理的有機(jī)結(jié)合。

　　（作者單位：北京市財(cái)政局）