-專家建言 -熊華文

　　加快高耗能行業落后產能的淘汰步伐，是今年政府工作報告提出的八項節能減排措施之一。其對優化產業結構、提高產業整體水平，實現經濟增長方式轉變和經濟效益的提高具有重大意義；同時也是推動節能降耗和污染減排的關鍵性措施，能產生顯著的節能減排效益。

　　高耗能行業淘汰落后產能的重點主要集中于火力發電、鋼鐵、水泥、電解鋁、鐵合金、焦炭及電石等行業。各行業的淘汰范圍是以《產業結構調整指導目錄(2005年本)》為主要依據，結合行業自身特點及相應的節能環保要求而提出的。

　　“十五”期間，尤其是2003年以來，各高耗能行業淘汰落后產能的步伐明顯加快，已公布了多個行業淘汰落后產能的目標及實施方案，對相關企業的關停并轉工作進展順利，在部分行業淘汰落后產能已取得顯著成效。但從總體看，部分行業淘汰落后產能工作進展比較緩慢，沒有達到預期的目標，“

十一五”中后期淘汰落后產能的任務相當艱巨。

　　目前存在的問題

　　(一)“趨利”因素使淘汰落后產能困難重重

　　從市場需求方面看，落后生產能力雖然產品質量較差，但由于市場需求的多樣化，農村地區和欠發達地區對廉價產品的強烈需求拉動，使落后產能仍有較大的市場空間，在某些領域、某些地區落后產能生產的產品的市場

競爭力甚至遠高于大型企業和先進工藝設備。從成本方面看，雖然落后產能的原料消耗和

能源成本均高于先進產能，但由于總體投資少、分攤成本低、人工費用低、支付環保費用少等原因，使其即使在激烈的市場競爭中仍有一定的利潤空間。市場趨利因素使淘汰落后產能困難重重。

　　從地方政府層面看，對落后產能的地方保護仍不同程度存在。許多地方政府、尤其是基層地方政府對科學發展觀落實不夠，仍有不同程度地追逐GDP最大化的現象。淘汰落后產能對當地政府而言可能就是砍掉了一個重要的GDP和財政收入來源，對就業、居民收入、相關產業發展也有較大影響。中央對淘汰落后產能制定了一系列的配套政策措施，涉及市政、環保、國土、水資源、信貸、質檢等多方面的約束，但具體到地方層面很難實現“政令暢通”，有些基層政府對落后產能甚至采取默許或支持態度。地方政府的“趨利”行為在某種程度上也加大了淘汰落后的難度。

　　(二)部分行業仍存在落后產能反彈的趨勢

　　2006年�熕�泥和鋼鐵行業的共同特點是行業形勢好轉，市場需求快速增長，產品價格不斷走高，這也是導致落后產能反彈的主要原因。

　　(三)當前淘汰落后政策過于強調行政手段

　　中央頒布的一系列加強結構調整、淘汰落后的文件均提出，對落后的生產工藝、設備以及企業等，不提供任何形式的信貸支持，不予辦理用地手續，不發放生產許可證或依法收回生產許可證，不安排運力，以及淘汰落后不力的地區限批、緩批相關新建擴建項目等。

　　應該說上述措施在一定程度上遏制了落后產能“遍地開花”、“久攻不下”現象的蔓延，但這些措施有些過于強調行政調節手段，較少采用市場經濟手段優化配置資源。一方面中央和地方認識不是十分一致，政令很難暢通，同時行政問責機制的缺乏又造成行政調節手段很難貫徹到位和執行起來打折扣；另一方面國家又沒有使用非常強的經濟調節辦法，來迫使落后產能無利甚至虧損經營，從而不得不主動關停�？梢哉f目前采取的很多措施還起不到“釜底抽薪”的作用，過多地依靠行政手段關停落后產能，不僅很難起到應有的關停效果，甚至還部分造成了“上有政策、下有對策”，“嚴了老實人、寬了膽大人”的局面。

　　此外，這些措施更多強調了對落后產能的限制性、約束性作用，對引導性、激勵性政策研究不夠，導致在具體執行過程中遇到了較大阻力，效果不甚明顯。

　　(四)關停落后生產能力的補貼機制和善后問題有待進一步完善

　　淘汰落后生產能力決不是一關了之，其牽涉GDP和財政收入損失、人員安置、資本沉陷等諸多經濟和社會問題。但在當前淘汰落后工作中國家更多強調了責任和義務，對地方政府、業主、職工的損失補償問題考慮不多，缺乏對落后產能退出機制的系統全面研究，使淘汰落后工作受到了來自基層利益相關者的阻力，對全社會的和諧和穩定發展造成了一定的不良影響。

　　主要對策建議

　　要實現國家提出的淘汰落后產能目標，淘汰進度要顯著快于“十五”和2006年，必須“下最大決心、用最大力氣”，必須出臺特別的、強有力的、切實有效的政策措施。

　　近期從加快落后產能淘汰進度角度，應由政府主導實施若干淘汰落后產能專項行動，建立和完善相關制度，同時輔以一定的經濟激勵手段推動落后產能的盡早、盡快淘汰；在建立淘汰落后產能的長效機制方面，應利用市場這個無形之手，合理配置資源，通過價格等信號實現落后產能的市場淘汰。具體建議如下：

　　(一)舉全社會之力，組織實施若干淘汰落后產能專項行動

　　基于“十一五”期間淘汰落后產能工作的艱巨性和緊迫性，建議國家動員全社會和各地方政府的力量，實施諸如“上大壓小”關停小火電和淘汰落后水泥產能之類的淘汰落后專項行動。實施淘汰落后專項行動，首先要有一套自上而下的組織保障體系，各級地方政府要建立淘汰落后專項工作小組，各單位的一把手應是第一責任人，對本部門淘汰落后工作負全責；其次要對淘汰落后的目標和各項指標進行分解和落實，明確責任，加強考核；再次要制定相應的獎懲措施，鼓勵先進，懲罰落后。

　　要將淘汰落后專項行動作為調整產業結構、轉變經濟增長方式的重要著力點，要以此為契機推動科學發展觀在各級政府的落實和深化。

　　(二)加快建立淘汰落后產能的補貼機制

　　建議中央建立淘汰落后產能專項資金，用于對淘汰落后產能的補貼，各省級政府也應配套相應資金對本省淘汰落后產能進行補貼。另一方面，在政府補貼之外，還可采用市場機制實現一部分經濟補償。建議國家參照關停小火電中發電量指標的有償轉讓模式，探索適合其他行業淘汰落后的市場補償機制。

　　(三)研究制定淘汰落后產能的引導性、激勵性政策

　　當前淘汰落后的政策措施以限制性、約束性為主，對引導性、激勵性政策考慮不夠。應借鑒國外市場化國家的通行做法，“胡蘿卜”與“大棒”兼用，全方位推動落后產能的淘汰。

　　當前可考慮從以下幾方面制定淘汰落后的引導性、激勵性政策。

　　(1)遞減性補貼政策：可參照浙江省淘汰落后水泥產能的做法，對先期淘汰的產能給予高額補貼，關停越晚，補貼越少，超過一定關停限期的還要進行處罰，通過這項措施可引導落后產能盡早、盡快淘汰。

　　(2)鼓勵落后產能轉產轉型的優惠政策：應鼓勵落后產能在原有基礎上通過技術改造實現向其他行業或相關行業轉移，如原淘汰立窯企業可利用原有基礎轉型為大型水泥企業的粉磨站，應在立項、土地審批、信貸政策、稅收減免等方面對落后產能轉產企業制定一系列優惠政策。

　　(3)對落后產能淘汰后的土地開發或處置制定優惠政策，鼓勵企業通過土地開發或處置收益來彌補損失，提高企業淘汰落后產能的積極性。

　　(四)建立新建項目同淘汰落后產能的捆綁機制

　　這里所建議的新建項目與淘汰落后產能的捆綁機制包括以下幾方面內容。

　　(1)各地區在現有基礎上嚴格執行總量控制的目標，明確新建產能必須等量淘汰的原則，要想新建、擴建產能，必須以等量的落后產能淘汰為基礎(可稱之為“上大必須壓小”)；另一方面，主動淘汰落后產能的業主和企業享有優先建設大型先進產能的權利，同時可享受一系列優惠政策(可稱之為“壓少優先上大”)。

　　(2)新建、擴建產能的企業或業主應承擔淘汰落后產能的義務，即新建產能項目必須同落后產能企業聯合、重組，并吸納安置其職工，或收購其產能容量，所得資金用于關停企業的損失補償和職工安置。

　　通過實施上述捆綁機制，可有效控制總量，加快淘汰進程，提高企業自主淘汰落后產能的積極性，同時也可使淘汰落后產能的成本降低，資源得到更有效利用，人員得到妥善安排�；�于客觀條件的限制，這種機制當前可在某些領域進行一些有益的嘗試，同時也可考慮將這種機制同環境排放總量控制體系結合起來，使兩者相得益彰、互為促進。

　　(五)應用市場化的經濟調節手段促進落后產能的淘汰

　　在市場經濟條件下，落后產能的繼續存在是由于經濟利益的驅動，換言之是因為這些企業有錢可賺。這些落后企業在同先進大企業競爭中仍有利可圖的主要原因是其諸多外部成本沒有內部化，如資源消耗成本、環境成本、社會成本等，在這種條件下落后企業反而更具有“成本優勢”。政府作為公共利益的代表，應通過一定的經濟調節手段促使諸如環境、資源等外部性成本在落后企業成本中的內部化。

　　建議以三種方式在落后企業實現外部成本內部化，并以此推動落后產能的淘汰：(1)差別資源價格政策，基于落后企業對資源的過度消耗和浪費，應針對落后企業實施更高的資源價格；(2)額外的環境排污收費，基于落后企業對環境的嚴重破壞，應針對落后企業在普通排污收費的基礎上大幅提高征收標準；(3)可持續發展專項基金，基于落后企業對整個產業和國家可持續發展能力的影響，可對落后企業征收可持續發展附加費，用于支持整個產業的健康發展和國家可持續發展能力的提高。

　　(作者單位：國家發展和改革委員會宏觀經濟研究院能源研究所)