國有公司如何完善內部治理結構？復歸功利主義、制衡原則、平等原則等主流經濟學理論的出發點或許能為謎題破解找到答案

　　-杜天佳

　　-依據功利主義思想理論，國有資產所有者與經營管理者之間，事實上存在著利益的不對稱性。要解決上述矛盾，就必須完善公司內部治理，使經營管理者與國家股東在價值取向等方面相一致。

　　-強化國有公司董事會構建的制衡機制，是保證董事會合理高效運作、正確科學決策不可或缺的前提和基礎。董事會構建的制衡機制，主要表現為確保董事會的獨立性、民主性和專業性三個方面。

　　-要實現對國家權益及國有資產的真正保護，就必須建立國有股權代表即國有股東訴訟制度，使國資委能夠以平等的股東主體身份，通過合理的法律手段，對破壞、侵占、浪費國有資產的行為提起訴訟。

　　眾所周知，英國古典經濟學家亞當· 斯密在《國民財富的性質與原因的研究》中，明確提出了“經濟人”的概念。“經濟人”是新古典經濟學的一個基本假設，是西方主流經濟學理論研究的出發點。盡管這一概念自提出之日起就受到了種種批評，但其基本內核仍然是合理的，并成為現代西方公司治理學說的內在理論基礎。“經濟人”的哲學理論基礎即“功利主義”。

　　公司治理是現代公司制基本產權結構下管理和控制公司的體系，由“用以界定股東、經理人、委托人、政府及其它利害關系者的行為規則與行為程序”和“用以有效實施并強化上述規則與程序的制度安排”構成。公司治理是現代公司管理、運行和發展的基礎。它不僅決定公司本身的效率和業績，也關系保護投資者利益、維持金融穩定乃至促進整個經濟增長等宏觀目標的實現。公司治理結構即公司治理的外在組織形式，分為內部治理結構和外部治理結構，前者為公司內部參與者對公司管理和監督的機制，后者是公司外部利益相關者對公司干預和校正的機制。

　　本文將結合哲學理論及相關法學原則，從公司管理的理論原點出發,就“國有公司(公司制形式的國有企業)如何完善內部治理結構”這一問題展開反思，與大家共同探討。

　　功利主義與確保國有公司的國家利益

　　功利主義也稱功用主義、樂利主義，是以實際功效或利益作為道德取舍標準的哲學理論。伴隨近代英國資本主義經濟形成并逐漸發展，功利主義是最具影響的以行為目的和效果衡量行為價值的倫理學說。

　　功利主義思想早已有之。古希臘學者伊壁鳩魯就提出過人生目的在于擺脫痛苦和尋求快樂，“求樂避苦”是人的本性和最大利益。18世紀，法國啟蒙思想家愛爾維修用求樂避苦的人性主張反對封建束縛和禁欲主義，并從理論上對利益原則進行了探討。19世紀，英國哲學家邊沁創立功利主義學說，對“功利主義”作了詳盡而系統的闡述，即“根據每一種行為本身是能夠增加還是減少與其利益相關的當事人的幸福這樣一種趨向，來決定贊成還是反對這種行為”的原則。也就是說，評價事物和行為好與壞的標準是“樂”，即幸福(功利)，有助于產生快樂的行為和事物便是好的，反之則是壞的。由于只講行為效果，而不強調行為動機，且個人立場不同，對利益的看法也不盡相同，所謂“最大多數人的最大幸福”原則便也無法確定大小、范圍，因而最初功利主義并沒有為大多數人所接受。

　　然而，到20世紀中后期，功利主義原則得到復活。主要原因為以下兩方面：首先，“求利”在現代社會特別是資本主義社會，仍然是人們行為的基本動機，這為現代市場經濟中市場主體追求利益提供了理論支持。其次，市場經濟條件下，社會面臨著諸如環境污染、人口老化、資源短缺、就業失業等許多問題，人們必須對此進行道德抉擇。

　　依據功利主義思想理論，國有資產所有者與經營管理者之間，事實上存在著利益的不對稱性。國有資產所有者即國家所追求的利益，是國有資產的保值和增值，國有資產作為資本形式的利潤最大化。經營管理者追求的是其個人最大的“幸福”和“快樂”，即個人利益最大化。兩者價值取向和目標不同，導致其對風險的態度也不盡相同。國家關心的是如何規避風險，最大限度保全國有資產不流失，而經營管理者關心的是如何通過一定的風險經營和資本運作，為其個人創造更大的利益與價值。

　　要解決上述問題與矛盾，就必須完善公司內部治理的激勵與約束機制，使經營管理者與國家股東在利益、目標及價值取向等方面相一致，降低因委托或授權而帶來的代理成本，確保經營管理者始終將股東權益最大化作為其行為和決策的依據和準則。

　　關于激勵與約束二者的關系，筆者以為，激勵機制是所有者通過制度安排，向經營管理者傳達“應該去做什么”及“如果做好了會得到的獎勵”的意思表示。而約束機制則是所有者借助強制性規則，告誡經營管理者“不能去做什么”及“如果做了須承擔的后果”。二者相輔相成，最終目的都是確保國家利益的實現。

　　激勵機制是所有者激發經營管理者能動性，并對其創造價值給予獎勵的機制。激勵機制主要體現為顯性報酬和隱性報酬兩個方面：前者為貨幣形式的薪酬，以及非貨幣形式的股票期權激勵、崗位福利激勵、職務消費激勵等；后者則為授權空間、充分信任、成長目標等精神方面的激勵。

　　約束機制是所有者對經營管理者監督和制約的機制。具體而言，除現有的簽訂經營目標合同、績效考核等制度外，筆者認為還應考慮以下三點：

　　1.建立國有公司“經營者重要決策備案制度”，將經營者對公司運轉及資產運營的重要決策以“時間/當事人/內容”形式清晰記錄備案，避免因經營者決策失誤而造成公司重大損失或國有資產流失時，出現事實與責任追查不清或互相推卸責任的情形，正所謂“物勒工名，以究其情；如有不當，以興其責”。

　　2.建立國有公司“經營者盡職評估制度”，定期評估經營者是否有效履行勤勉及忠實義務，并將評估結果與經營者社會聲望與個人信用的高低相聯系，以達到對其進行道德約束和輿論約束的目的。

　　3.建立國有公司“經營者信用保險制度”，由國家股東和經營者各出一定比例的資金，為經營者在保險公司進行投保。如果經營者能夠有效履行職責，維護股東利益最大化并實現國有資本高效運作和保值增值，其信用保險的最終收益可作為物質激勵，歸經營者所有。反之，則作為對國有資產損失的部分補償，由國有股權代表即國有股東獲得。

　　制衡理論與國企董事會

　　分權理論與權力制衡的思想起源于古希臘，柏拉圖晚年提出兼顧君主制和民主制優點的中庸政體，并強調以法治國的重要性。亞里士多德繼承了柏拉圖的這一思想，并在此基礎上提出著名的“議事、行政、審判”政體三要素。其后，作為資產階級分權學說的首倡者，洛克在他的《政府論》中，首次把國家權力分為立法權、執行權和外交權，并闡述了混合政體與以法治國的理論，提出三權“分立制衡”的主張，其實質僅為立法權與行政權的兩權分立。

　　分權制衡理論學說的集大成者，是法國著名啟蒙學家孟德斯鳩，其“從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力制約權力”之至理名言，堪稱人類政治經濟活動中的“牛頓定理”。在《論法的精神》中，他把國家權力系統劃分為立法權、行政權和司法權三個部分，提出“議會行使立法權，君主行使行政權，法院行使司法權”，要求“三種權力之間互相制衡”，并將其作為判斷一個國家政體民主與否的標準。由此，孟德斯鳩成為“三權分立”思想的奠基者。此后，漢密爾頓、潘恩、杰佛遜等人“照著食譜做布丁”，并充分發揮其政治天才，在此基礎上進一步提出層次分權的模式，從而把思想理論變為美國建國行動實踐，最終完成現代意義上的西方分權制衡理論。

　　應該說，分權制衡理論包括三層含義：1.分權，其意旨在制約；2.以權力制約權力，目的是以權力內部的相互制約防止權力濫用及腐敗，即“防止把某些權力逐漸集中于同一部門的最可靠辦法，就是給予各部門的主管人抵制其他部門的必要法定手段和個人的主動”；3.平衡，制約本身不是全部，其最終精神和歸宿為平衡，只有管理與控權達到動態平衡，才能體現分權制衡的價值——保障利益。作為一個從事經濟活動的組織，公司治理中同樣需要貫徹分權與制衡原則。

　　董事會在公司內部治理結構中，具有特殊而重要的位置。對股東會而言，董事會是所有者決策的執行機構，必須接受股東會的監督并對其負責。對公司經理層而言，董事會又是經營決策機構，公司的總經理必須由董事會選聘并對其負責。董事會是公司法人治理結構的核心，公司董事會構成質量的高低，直接影響公司運營的好壞和效益的優劣，也關系股東利益的最終實現。因此，強化國有公司(企業)董事會構建的制衡機制，是保證董事會合理高效運作、正確科學決策不可或缺的前提和基礎。

　　董事會構建的制衡機制，主要表現為確保董事會的獨立性、民主性和專業性三個方面。所謂獨立性，就是在構建董事會時，要確保外部董事占到董事總人數一半以上，目的是消弱內部人對公司的控制權，從而避免“內部人控制”或“經營者中心主義”等現象，防止出現損害股東權益情況的可能。所謂民主性，就是通過董事會成員多元化構成模式，達到權力相互制約，避免董事長權力過于集中或出現“一言堂”，確保董事會運作和決策的合理性。所謂專業性，是指在組建董事會時，依據公司具體業務及董事人選專業知識與能力的不同，合理配置董事，在保證董事會成員能力與知識的專業性和互補性基礎上，達到董事會整體運作與決策的高效性和科學性。

　　具體而言，國資委可考慮從以下三個方面入手，架構起權責明晰、內外并舉、有效制衡的董事機制。

　　1.選任機制。對于董事個人而言，選任機制關系其注意義務的實現。注意義務指董事在處理公司事務時，應持有適當的勤勉、謹慎和善良之意，一般取決于董事個人素質水平和經營管理能力。可見，董事個人能力的高低直接影響公司經營管理的優劣。因此，國資委必須制定出嚴格的董事選任標準，“寧可虛位以待人,不可以人而濫位”，從根源上杜絕任人唯親、任人唯故、任人唯利等現象。

　　另外，國資委在選任董事之時，還應考慮董事會整體結構合理性的實現：每個董事的知識結構和專業領域雖有所不同，但于董事會整體結構中，應相輔而行并互為補充，目的是保障董事會決策的科學性與合理性；外部董事在董事會中所占比例應高于內部董事，目的在于防止出現“內部人控制”或“董事長權力過于集中”的情況。

　　2.約束機制。直接關系董事在行事時，能否不謀個人私利，全心忠于股東利益，即能否實現董事的忠誠義務。雖說忠誠義務一般取決于董事的個人操守，但也正因忠誠義務的缺失，才導致“代理人問題”的出現。因此，國資委作為委托人，必須構建起有效的約束機制，以增強董事自我約束的能力。應與董事簽訂委托合同或契約，以法定形式明晰其權利、義務和責任。亦可考慮建立董事定期報告制度，以求代理人與委托人之間信息對稱、溝通及時。

　　3.激勵機制。應該說，我國國有公司治理中，長期缺乏一種有效的激勵機制。“有罰無賞”或“只罰不賞”，并沒有從根本上解決“灰色收入”、“窮廟富方丈”等腐敗問題。由于缺乏激勵機制，難以形成足夠的動力，董事不從維護股東權益的角度行事，經理層也不將利潤最大化作為努力目標的現象屢見不鮮，即所謂的“董事不懂事，經理無精力”。再者，國資委作為委托人，將經營管理國有公司的具體決策權委托給董事行使，卻不能給予董事(代理人)合理的酬勞與激勵，或要由企業向董事發放薪金，致使委托關系中主體錯位、權責混淆，甚至于出現董事背離股東，反而“倒戈”于企業內部人的情況。可見，以國資委為實施主體的激勵機制，是促使董事實現其忠實義務和注意義務的雙重動因。

　　平等原則與確立國有股東訴訟機制

　　平等原則，是指在民事活動中，民事主體的法律地位一律平等，所有具有民事主體資格的雙方，在民事活動中的行為均應遵循這樣的準則。平等原則是當今商品經濟規律的屬性，是現代法制的基本原則，雖然國家和階級屬性不同，其社會階級性質也有所區別，但在民事法律制度上，卻都把平等原則作為立法的指導思想和調整商品關系的基本方針。顯然，作為國有公司出資人的國資委也必須遵循這個原則。

　　公平原則，是指民事主體應本著公平觀念行使權利，履行義務，兼顧他人利益和社會公共利益。恩格斯曾說過：“在日常生活中，如果我們接觸到的關系很簡單，那么公平的、不公平的、公平感、法權威這一類名詞甚至應用于社會現象也不致引起什么大誤會，可是在關于經濟關系的科學研究中，如我們看到的，這些名詞便引起一種不可救藥的混亂……而衡量什么算自然法權和什么又不算自然法權的標準，則是法權本身最抽象的表現，即公平。”如同刑法追求“正義”而程序法追求“公正”一樣，很明顯，帶有濃厚自然法性質的民法，實行的是“公平至上”和“效益服從公平”原則。

　　各國立法時，均把公平原則作為高位原則，指導其他民法原則和具體法律條文，并貫徹于始終。即便是資產階級民法的三大基本原則，即人格平等、私有財產神圣不可侵犯和合同自由，也都體現了公平。“人格平等”是對市場主體行為條件的公平要求，“私有財產神圣不可侵犯”則反映對市場主體財產的公平保護和絕對保護，而“合同自由”的前提是尊重行為人意思自治，其本質為實現公平原則的方式。

　　誠實信用作為一種道德規范，是在市場活動中形成的重要原則，反映了市場經濟規律的內在要求。歷經了漫長歲月和艱難過程之后，誠實信用原則被最終確認為民法的基本原則。歷史上，誠實信用的道德規范曾長期以商業習慣的形式，存在于社會經濟生活中，并作為成文法的補充形式，對民事活動進行一定的調整。19世紀末，資本主義從自由競爭發展到壟斷階段，經濟危機深重，社會矛盾空前激化。此時，為協調各種矛盾沖突，資產階級將誠實信用等道德規范引入法典，作為民法重要原則之一。我國的《民法通則》將誠實信用原則解釋為“民事主體在民事活動中應當誠實信用地行使自己的權利，履行自己的義務，實現雙方當事人之間的利益平衡以及雙方當事人與社會之間的利益平衡”。可見，誠實信用原則由補充當事人意思的任意性規定，質變為法律明示的強制性規定，開始適用于一切民事法律關系，以及一切民事權利和義務的履行。

　　現代企業制度的最大特點是所有權和經營權相分離，而要實行兩權分離，就必須建立科學、合理、有效的公司內部治理結構。傳統的國有企業完成現代企業制度建設，成功改為國有公司(國有獨資、國有控股或國有參股)后，與之相對應的，各個參與主體也應重新定位，并明確其權責范圍及行使方式。這一過程之中，國有資產出資人必須遵循公正、平等、誠實原則，并依據這些原則實施公司治理。

　　股東權益最大化是公司運營的核心，也是完善公司法人治理結構最重要的目標。國家作為主體，向公司(企業)投資的基本價值取向和目標要求，就是國有資產的保值增值。在全國人大—國務院—國資委的授權鏈條中，作為國家所有者權能具體行使主體的國資委，于國有公司中的身份也相應轉變為國有股份的權益代表，即國有股權代表、國有股東。國資委如何以平等主體身份，公平行使股東權能，確保經營者、管理者對其誠實信用義務與責任的實現，成為國有公司內部治理結構中亟待解決的問題。

　　倘若繼續依靠特殊性政策或法規來保護國有公司(企業)或國有資產，既無法建立平等市場機制，保障社會公平正義，鞏固社會和諧基礎，也不利于國有公司(企業)真正成長為具有國際

競爭力的市場主體。畢竟在激烈的國際競爭中，其他國家和外國公司是不會承認這些來自于中國政府的特殊性保護。要實現對國家權益及國有資產的真正保護，就必須建立國有股權代表即國有股東訴訟制度，使國資委能夠以平等的股東主體身份，通過合理的法律手段，對任何破壞、侵占、浪費國有資產的行為提起訴訟，依法追求其行為當事人的民事責任，進而確保經營者和管理者對股東誠實信用義務與責任的履行，有效防止國有資產流失，使得國有資產能夠與其他形式財產一樣，真正享有“神圣不可侵犯”的公平待遇。

　　(作者單位為國資委研究中心)