第一個巨大的漏斗是高昂的行政成本。由于行政機構龐大，隊伍臃腫、辦事效率較為低下以及公權缺乏必要的監督等原因，在為時不短的一個時期內，中國的行政成本無論是就其總量還是就其在財政總支出當中的比例，均是呈直線上升的勢頭。

　　中國正處在城市化進程迅速推進的時期，不少地方脫離甚至是遠遠脫離實際的經濟支撐力和民眾的實際需要，輕視基本的民生問題，而一味追求豪華性的城市建設。從資金數量上看，豪華性的城市建設已經成為吞噬公共投入的最大漏斗。

　　大約從20世紀90年代后期到21世紀初期，在中國的許多地方出現了一股大規模建設豪華建筑物的熱潮。這股熱潮勢頭之猛，影響區域之廣，為建國近60年以來所僅見。這一行為大量地鯨吞了公共投入的資金。

　　-大勢觀察 -吳忠民

　　改革開放以來的近30年間，中國每年國民生產總值以9.67%以上的速度遞增，財政收入更是以兩位數字的速度遞增。而與之形成鮮明對照的卻是，中國的社會保障、義務教育、公共衛生等事關基本民生問題方面的改善幅度十分有限。這就提出了一個重要的問題：中國公共投入的資金投向了何處？由于政府自身沒有準確地定位為公共服務型政府等多方面原因，造成了三個巨大的公共財政漏斗。這三個漏斗吞噬了大量的公共投入資金，致使公共投入的優先順序出現了嚴重顛倒的狀況，進而使得公共投入難以起到應有的作用。

　　第一個巨大的漏斗是高昂的行政成本。由于行政機構龐大，隊伍臃腫、辦事效率較為低下以及公權缺乏必要的監督等原因，在為時不短的一個時期內，中國的行政成本無論是就其總量還是就其在財政總支出當中的比例，均是呈直線上升的勢頭。一個最典型的數據便是，從1978年至2004年的26年間，中國財政收入增長約23.3倍，而行政管理費用則從不到49.09億元升至4059.91億元，增幅達82倍。現在，我國的行政管理費占財政總支出的比重已達到19.03%，中國

公務員的職務消費占全國財政總收入的比例達24%。而且經常存在著嚴重的超支現象。2006年，31個省市自治區的行政事業支出超出財政支出部分高達5780多億元。像19.03%和24%這樣的數字已經位居世界第一。如果再加上具體國情的變數，問題就更加嚴重了。有學者指出，在我國2003年國家財政支出結構中，加上預算外支出進行調整以后，行政公務的實際開支比例是37.8%。這個數字更是高居世界第一。相比之下，世界上絕大多數國家的行政支出的比例在10%以下。人們很熟悉這樣一組數據：2004年，中國至少有公車400萬輛，公車消費財政資源4085億元；全國一年的公款吃喝在2000億元以上；公費出國一年耗資數以千億計。除此之外，通訊費、辦公用品購置費、出差費也消耗了大量的公款。估計中國的行政成本是世界各國當中最為昂貴的，成為吞噬公共投入的第一個巨大漏斗。

　　第二個巨大的漏斗是豪華性的城市建設。中國正處在城市化進程迅速推進的時期。大規模的城市建設屬于正常的事情。問題在于，不少地方脫離甚至是遠遠脫離實際的經濟支撐力和民眾的實際需要，輕視基本的民生問題，而一味追求豪華性的城市建設。問題的嚴重性更在于，不是少數的幾個城市這樣做，而是一批城市這樣做。從資金數量上看，豪華性的城市建設已經成為吞噬公共投入的最大漏斗。我們不妨分別以東部地區的一個省城和西部地區的一個自治區首府為例來說明一下。東部地區某發展程度尚不算上乘的省城，在1999年——2003年5年間，城市建設累計投資近600億元。在此基礎之上，該省城又計劃五年內投資1360億元用于城市建設。西部地區某自治區首府的具體作法更具有典型的意義。該市發展水準屬于欠發達地區，2005年的地方財政一般預算收入只有18.16億元。就是這樣一個城市，在基本民生狀況如社會保障、義務教育、公共衛生比較落后的情況下，脫離實際能力熱衷于進行大規模甚至是豪華性的城市建設。缺少資金怎么辦？兩個辦法。一是靠土地生財。用該市公開的說法是，該市在城市新區建設過程中，把壟斷土地一級市場作為經營城市的主要資金來源，以地生財，走出了一條“土地資源——土地資本——貨幣資本——更高層次的土地資本——更大的貨幣資本”的以地養地、以地養城、涵養土地價值的道路。經營理念也由原來“有多少錢辦多少事”轉變為“有多少事籌多少錢”的道路。二是貸款。該市在以往大量借貸的基礎上，2006年再次向國家開發銀行貸款75億元。現在，該市又提出了更高的目標，準備用兩年的時間，集中力量實施城鄉規劃建設管理九大工程。這九大工程是：規劃提升工程、城鄉增綠工程、特色街區改造工程、城市中心西移工程、塞上江南新貌工程、節能環保工程、道路暢通工程、公交優先工程、市容美化工程。另有報道，西部另一個自治區一個只有十幾萬人口、欠發達的城市，從2002年起，為改變城市形象，擴大招商引資，先后在該市的城南、城北、城西籌建大廣場，總面積竟達90多萬平方米，人均占有廣場面積達6平方米之多。

　　第三個巨大的漏斗是大量豪華建筑物的建設。大約從20世紀90年代后期到21世紀初期，在中國的許多地方出現了一股大規模建設豪華建筑物的熱潮。這股熱潮勢頭之猛，影響區域之廣，為建國近60年以來所僅見。這一行為大量地鯨吞了公共投入的資金。這種豪華性建筑物的建設大致可分為三種類型。其一，文化體育設施方面的豪華建筑物。中國目前尚處在迫切需要改善民生狀況的階段，民眾的日常需求還沒有達到充分享受高檔文娛生活的地步。但是，與此形成鮮明對照的是，許多地方斥巨資建起了豪華、昂貴、使用率很低的各種大劇院、音樂廳、體育中心、博物館等等，嚴重地脫離了民眾的實際需要，與大多數社會成員幾乎已經沒有任何關系了。東部某大都市的東方藝術中心，是一個力求與國際接軌的大型劇場。且不說其建筑成本，就是建成以后平均每天維護成本就達9萬元。其中的冰上舞臺只使用過一次，而每啟用一次，僅耗冰成本就達2萬元，更重要的是目前國內尚無冰上芭蕾舞團。再如，東部某城市，為迎接全國性的運動會建起了昂貴的奧體中心。當運動會結束后，這一奧體中心就很少開門了。不開門，每天的維護費用就要幾萬元；而一旦開門，費用自然要翻幾倍。其二，綜合行政辦公大樓或行政中心的豪華建筑物。政府的改革要有新面貌，這是一個共識。可惜的是，不少政府部門卻借機大規模建起了各種豪華的行政辦公大樓。許多地方的政府、許多地方政府的各種行政職能部門斥巨資建起的豪華建筑物，比比皆是。東部某市的政府辦公大樓，工程建設占地約400畝，總建筑面積35萬平方米；該市的某省直單位的新辦公區的建筑面積近10萬平方米。又如，中部地區的某市的一個“窮區”的區政府的辦公場所，占地149畝，建筑面積超過4.5萬平方米，周邊園林綠地等用地381畝，是統一征地、規劃和建設。整個區政府新址及四周道路建設投資超過7億元。而這個區的年財政收入幾年來徘徊在2億元左右。究竟在全國范圍內，這一類政府豪華建筑物花費了多少公共投入資金，我們無從知曉其具體、準確的數字。但是有一點是可以肯定的，就是：這些豪華的行政辦公建筑物與行政效率之間沒有多少正相關性。其三，大學的豪華建筑物。作為靠公共財政支撐的中國高等教育領域，自20世紀90年代開始，興起了一股建國以來從未有過的、超大規模的建造豪華性建筑物的狂熱。一大批大學校園內的豪華建筑物如各種教學樓、圖書館樓、辦公樓、學術交流中心以及實驗樓等等拔地而起。這些建筑物的豪華程度已經超過了哈佛大學、斯坦福大學、牛津大學和劍橋大學。特別需要提及的是，大學城的建設已經成為這個特有時期的特有景觀。一些城市投入幾十億元甚至上百億元建設大學城成為一件司空見慣的事情。可以這樣說，大學的這些豪華建筑物同這些學校的教學質量和科學研究水平之間幾乎沒有任何正相關性。相反，這種作法卻使得大量的高校負債累累。2005年以前，中國公辦高校向銀行貸款總額達1500億元-2000億元，幾乎所有的高校都有貸款。還有學者認為，除了銀行貸款，許多債務是通過工程建設方墊資和一些單位的投資，保守估計高校債務4000億元。西部某欠發達省的高校總負債高達49億元，每年需支付利息近4億元，個別學校甚至出現了資不抵債的狀況。全國僅72所部屬高等院校的負債已經達到360億元，平均每所高校的欠債就有5億元。北方的某重點大學負債30億元。2005年起，該校每年要支付貸款利息多達1.5億-1.7億元，學校資金入不敷出的情況日趨嚴峻。這些，給中國高校的發展留下了極大的隱患。

　　扣除正常的支出，每年從上述三大漏斗中流失的公共投入資金究竟有多大的數額，確實難以予以準確的統計。按照十分保守的估計，只能說不低于20000億元。20000億元是個什么概念？2005年國家財政用于文教、科學、衛生的支出為6104億元，用于撫恤和社會福利救濟費的支出為716億元，用于國防的支出為2475億元。這樣看來，每年從“漏斗”浪費掉的公共投入，是國家每年用于文教、科學、衛生的支出加上用于撫恤和社會福利救濟費的支出，再加上用于國防的支出總和的兩倍，比這三項財政支出的總和要多出一倍。

　　從以上的敘述和分析來看，中國自20世紀90年代以來公共投入的漏斗是巨大的。這么一大筆公共資金，顯然已經遠遠超出了國家每年的財政收入所能承受的極限。這里，就出現了一個問題：這一大筆公共資金是從哪里籌集到的？除了財政收入之外，很重要的一塊是依靠各地政府預算外的財政收入予以支撐。有學者測算，就一般情形而言，預算外的財政收入數量很大，約是預算內財政收入數量的30%-40%。雖說中央單位從幾年前就開始統一管理預算外的財政收入，但是各地預算外財政收入當中的大部分尚未予以統一管理。這一部分資金的主要來源是各地的土地出讓金等，數額很大，構成了許多地方政府的“第二財政”，在有的地方幾乎同當地預算內財政收入的總量相提并論甚至還要多。許多地方預算外資金的數額及具體用途甚至不受當地人大的監督。地方的預算外資金主要是用于行政管理和豪華性建設這兩大塊。另外，大量貸款、向企業攤派以及截留上級部門的撥款等等也是上述公共投入資金的重要來源。

　　公共投入中存在著巨大漏斗這一現象所造成的負面影響是極為嚴重的，涉及面也是十分廣泛的。其中最為嚴重的后果在于惡化了民生狀況。改善民生狀況，是中國社會目前十分迫切的需求。公共投入的一個主要目的就是要維護社會公正，而中國目前的低收入者和中低收入者在全體社會成員中所占比例高達80%左右，所以，中國現階段維護社會公正問題在很大程度上就是要改善基本民生問題。試想一下，假如我們把這些漏斗所吞噬掉的公共資金當中的一半甚至是三分之一用于改善基本民生的話，那么，我們國家基本民生狀況的改善就會邁上一個巨大的臺階，相應地，作為我們國家主要經濟推動力的內需拉動也會得以極大的增強，我們國家的社會公正程度也會得以大幅度的提升，我們國家的和諧社會建設也會取得重大的進展，我們黨賴以執政的主要社會基礎也會得以極大的鞏固。公共投入中巨大漏斗的存在，則違背了公共投入行為的初衷。它不僅沒有起到應有的改善民生的本義，卻起了一個完全相反的作用。它不僅擠占了原本應當用于改善民生的公共投入資金，使中國的基本民生狀況自20世紀90年代以來不短的一個時期內沒有得到應有的改善，使許多社會成員沒有能夠共享社會經濟發展的成果，而且，由于這些公共投入中的不小的一塊是來源于巨量貸款等透支行為，留下了巨大的公共債務，日后需要政府償還，因而在不小的程度上擠占了未來改善民生的公共投入資金，其危害影響十分深遠。更需要引起人們警惕的是，隨著

中國經濟持續的高速增長，中國經濟的總規模越來越大，公共財力的基數也越來越大。在這樣的情況下，對于公共投入中所存在的巨大漏斗如果不予以阻塞和矯正的話，那么，它所吞噬的公共投入的數量必定是呈加速度劇增的態勢，其危害也必定是越來越大。

　　顯然，阻塞公共投入中的巨大漏斗，使公共投入按照其本義起到應有的作用，是民生狀況有效得以改善的前提條件，應當成為和諧社會建設的一項十分重要的內容。

　　(作者單位：中共中央黨校社會學教研室）