洪大用

　　改革開放以來，在全國范圍內，隨著結構轉型、體制轉軌和經濟增長所積累的各種社會矛盾日益突出，成為引發公共危機、威脅社會穩定的重要因素。整體上看，最近一些年，我國社會矛盾的發展呈現出以下一些趨向：突發性、增長性、廣泛性、群體性、復雜性、易變性、危害性。盡管社會矛盾的爆發以及各種危機現象總是造成不同程度的社會損失和個人危害，但是，我們也應以積極的心態去認識其積極的一面，并有積極的作為。我們應當認識到應對矛盾與危機的過程也是一個學習的過程，一個經驗和智慧積累的過程，一個總結經驗教訓的過程，一個推動社會變革、促進社會更加和諧的過程。在一定意義上，我們社會主義和諧社會建設，就是在不斷處理各種矛盾，應對各種挑戰與危機中得以推進的。

　　應當而且可以對公共危機進行有效管理

　　從公共危機事件產生的原因看，我們可以將其區分為由自然原因導致的自然災害(例如地震、旱災、水災等)和由人類社會自身原因所導致的各種社會性危機(例如社會動亂、戰爭、恐怖襲擊等)兩大類型。但是，在當今世界，這種區分不是截然的，實際上兩種危機現象有著越來越密切的聯系。有些危機之所以成為危害巨大的危機事件，往往是自然原因和人類社會自身原因交互作用的結果，例如美國2005年8月29日發生的“卡特里娜”颶風災害。

　　就人類社會自身原因所導致的各種公共危機事件而言，我們還可以根據不同的原因區分出一些主要的危機類型，例如由于技術原因所導致的，由于經濟原因所導致的，由于政治原因所導致的，由于社會糾紛與沖突所導致的，由于文化價值差異所導致的，由于社會心態原因導致的等。

　　各種類型的公共危機可能表現出各自的一些特點，但是作為公共危機，一般都具有以下幾個突出特點，即：突發性、易變性、危害性。

　　一般而言，在現代社會，由于以下幾個方面因素的存在以及它們之間的相互作用，使得各種類型危機由潛在狀態轉變為公開發作狀態的概率大大增加：(1)人口的增長和人口密度的增加；(2)全球氣候的變化；(3)環境的破壞與惡化；(4)科技發展所產生的負面作用和影響；(5)恐怖主義；(6)社會緊張和沖突的增加。并且，由于以下一些因素的存在，危機一旦發生就會造成巨大危害的概率也大大增加：(1)國際化的發展；(2)城市化的發展；(3)交通通訊的發展和廣泛的人流、物流和信息流；(4)各種社會壓力和沖突的增加；(5)社會有效治理能力的缺乏；(6)社會缺乏有效的危機預防和權變管理能力；(7)不發達地區社會服務的基礎設施薄弱；(8)貧窮以及相關的社會發展不公正。

　　根據全球災害統計所提供的數據，1996-2000年，世界各種災害危機所造成的直接經濟損失高達2350億美元，并且使42.5萬人死亡。在一些發展中國家，因各種災難和危機死亡的人數占死亡人口的95%。特別突出的是，在過去30年中，世界上幾乎一半以上的災難和危機都發生在亞洲，亞洲受災難影響人口占世界的80%，死亡人數占40%，經濟損失占46%。

　　就中國的具體情況而言，我們在前面提到，目前中國正處在現代化的關鍵階段，經濟社會結構轉型與體制轉軌并行，傳統因素、現代因素與后現代因素并存，導致現階段是社會不和諧因素的活躍期和社會矛盾的多發期，因而也是各種類型公共危機的易發期。我們注意到，氣候變化、環境污染與衰退、技術風險、產業調整、失業下崗、生產事故、勞資糾紛、社會保障失靈、城市移民、社會分化、地區差距、貧富差距、公權腐敗、干群矛盾、公眾參與、群眾

維權、主文化疲軟、思潮混亂、信仰失落、心態失衡、恐怖襲擊、傳染病、社會控制弱化、危機管理能力不足以及國內外敵對勢力的干擾破壞，等等客觀因素的存在，都有可能誘發公共危機事件。因此，在中國轉型期的關鍵階段，從某種意義上講，公共危機事件正在成為社會生產和生活中的常態事件，我們應當而且可以對之進行有效管理。

　　公共危機事件管理的關鍵要素

　　所謂公共危機事件管理，是指公共管理機構通過建立必要的危機應對機制，采取一系列必要措施，以防范化解危機、恢復社會秩序、維護社會穩定、促進社會和諧的系列活動。它是公共管理的特殊狀態和特殊形式。有的學者也將公共危機事件管理稱為“突發事件應對機制”或“緊急狀態管理”。嚴格地講，公共危機事件管理并不存在普遍適用的策略，危機事件管理中的策略運用應當采取權變的觀點，針對不同的危機事件采用不同的管理策略，一切以防范、化解危機，恢復社會正常運行為目的。在一定程度上，只要成功達到這個目的的策略就是合理的策略。但是，從國內外危機管理的實踐看，危機事件管理中也存在一些關鍵要素，我把它概括為“七I模式”，即：主意(idea)、及時(in　time)、信息(information)、整合(integration)、投入(input)、機構與制度(institution)、洞見或洞察力(insight)。

　　沉著冷靜，不能驚慌失措

　　危機事件相關各方都應保持理智，沉著冷靜，不能驚慌失措特別是決策者更不能慌亂。當然，在應對危機的過程中，廣大民眾保持理性，不慌張、不盲從也非常重要，這依賴于長期有效的危機教育。日本平時的防災教育和避險救護技能的訓練使國民遇到地震并不慌張，顯示出冷靜、頑強、有序和善于協作的素養，這是非常重要的。二是決策者應當高度重視社會穩定問題，始終把這個問題放在心頭。特別是在轉型期的中國，決策者始終應當注意妥善處理改革、發展與穩定之間的關系，繃緊穩定這根弦。三是決策者要始終堅持以人為本，高度重視廣大人民群眾的生命財產安全，千萬不能麻木不仁，對這些事情反應遲鈍。四是要相信群眾、依靠群眾，通過發動群眾、做好群眾工作，爭取大多數群眾的支持，以化解危機。五是要有適當的判斷能力和決策能力，能迅速判斷事態的性質，作出正確的決策反應。美國政府在處理9·11事件之初的反應就是一個很好的案例。

　　反應要絕對及時

　　應對危機的反應要絕對及時，要在第一時間、第一現場作出反應。由于危機事件具有易變性和危害性，反應遲緩必然加重危機狀態。在日本福岡地震發生后不到1分鐘，電視屏幕上端已顯示出地震震源、各地區震度以及有無

海嘯等信息；不到11時，日本首相小泉在路上接到震災報告；11時，日本政府在首相官邸危機管理中心設立“官邸對策室”；災害發生30分鐘內，政府各部門就在有序應對地震災害了。美國9·11事件中，在遭受恐怖襲擊后45分鐘，布什總統就發表了電視講話；2003年美國東北部發生大停電后數分鐘之內，美國國防部就作出反應，半個小時后紐約市長就召開記者會。而相對而言，國內一些危機管理實踐表明，政府反應是比較遲鈍的，例如2003年的非典危機之初，不僅沒有反應，甚至掩蓋事實真相。在2005年因中國石油吉林石化公司雙苯廠發生著火爆炸導致的松花江污染事件中，從爆炸發生的11月13日到哈爾濱22日宣布開始停水的這一段漫長時間里，政府也沒有什么有效應對，國家環保總局該有的污染報告記錄為零。

　　努力掌握充分的信息

　　要努力掌握充分的信息并進行適當的信息處理。公共危機事件由于其突發性，使得有關它的信息常常很不充分，導致反應和應對的困難。因此，一方面要在平時著眼于信息搜集機構的建設，提高信息搜集人員的素質，確保信息質量的可靠性，加強信息分析和研究；另一方面，在危機事件發生時，要高度重視信息的密集搜集，尤其是要高度重視信息的及時發布和公開，這樣做既是保障公民知情權的客觀需要，也是正確應對危機事件的客觀需要。如果不能及時準確地發布信息，就會造成流言漫天飛，引發公眾恐慌和對政府的不信任，如果到了這一步，危機的處理就非常困難、非常被動。因此，在管理公共危機事件時，應當充分利用主流媒體，通過與媒體的有效合作，使公眾及時準確地掌握全面信息，積極配合政府的危機管理實踐。

　　高度重視整合問題

　　要高度重視整合問題，也就是有效協調危機所牽涉的各個方面，特別是政府應對危機的各個部門。整合的危機管理強調的是一種統一領導、分工協作、利益共享、責任共擔的危機管理機制。隨著公共危機事件的綜合性和超地域屬性日趨明顯，應急管理中的處理事務涉及從交通、通訊、消防、信息、醫療衛生、救援、安全、環境到軍事、能源等許多部門，這就要求相關部門協同運作，快速有序地采取措施，盡快控制事態發展。美國9·11事件發生后，美國聯邦政府的核心應對部門和相關支援部門都迅捷有序地采取措施，相互交織卻有機協同。同樣，英國倫敦爆炸事件發生后，英國內政部、警察部門、情報部門等主要負責部門以及交通部、文化部、地鐵公司等部門根據各自職責，協同應對襲擊。在上述案例中，日本政府成熟的危機管理機制使各個部門迅捷有序地采取不同的應對措施，相互交織，卻又有機協同，是大大減輕地震損失的重要原因。

　　高度重視資源投入

　　要高度重視危機管理中的資源投入，尤其是物質資源的投入。我們都知道，我國2003年防控非典和2005年防控松花江水污染以及歷次應對重大自然災害，都需要大量的資源投入。非典時期的口罩和松花江水污染防治中的活性炭，都一度成為稀缺資源。在上述案例中，日本的地震災害保險幫助人們順利渡過難關。日本全國的地震投保率平均為17.2%，因此個人和家庭受災后都能從保險中得到自救的資金。這次地震后，日本損害保險協會向福岡縣支付了158億日元(約合1.5億美元)的保險金。由此可以看出，在危機管理中的資源投入需要事先的儲備，當然儲備的方式可以有不同，比如說政府集中儲備或者通過社會保險機制儲備。此外，在危機管理過程中，資源的臨時籌集、快速分送與合理分配也是非常重要的。總之，沒有必要的、快速的、合理的資源投入，危機管理很難成功。

　　高度重視機構與制度建設

　　要高度重視危機管理的機構與制度建設。上述案例中，日本不僅有專門機構，而且有效地應對地震災害的各種行為實際上都是制度化行為，這體現出日本具有很好危機管理制度化水平。這里我要著重講一下機構與制度建設問題。一些國家成功的經驗表明，危機管理的成敗關鍵在于機構建設，在于是否有一個權威、高效、協調的中樞指揮系統，該系統不僅體現一國最高領導層的戰略決策效能和危機應變能力，同時也扮演著危機管理核心決策者和指揮者的角色。美國于20世紀70年代建立以總統為核心的危機管理機制，總統可以召開國家安全委員會討論危機形勢，也可以組成高層工作班子幫助總統做出最適當的決定。處理危機的高層工作班子通常由副總統、國務卿、總統國家安全事務顧問、國防部長、參謀長聯席會議主席、中央情報局長、財政部長等組成。俄羅斯在長期應對各類危機的實踐中，形成了以總統為核心主體、以負責國家安全戰略的聯邦安全會議為決策中樞的危機管理權力機構。任何重大的危機管理方案與行動都必須由總統來敲定，總統不僅是危機管理的核心，還是國家元首與軍隊統帥，掌握著廣泛的行政權和立法權。日本的危機管理機制是以內閣總理大臣為最高指揮官，內閣官房長官負責整體協調和聯絡，通過安全保障會議、中央防災會議等決策機構制定危機對策，由國土廳、氣象廳、防衛廳和消防廳等部門進行具體實施的組織體系，其中包括由日本地方政府行政“一把手”牽頭的都道府縣危機管理機構。

　　與此同時，從公共危機管理的實踐來看，不少國家在重視機構建設的同時，還先后建立了比較完備的法律法規體系。實踐證明，將危機管理納入制度化、法制化軌道，有利于保證突發危機事件應急措施的正當性和高效性。美國一貫重視通過立法來界定政府機構在緊急情況下的職責和權限，先后制定了上百部專門針對自然災害和其他緊急事件的法律法規，建立了以《國家安全法》、《全國緊急狀態法》和《災難和緊急事件援助法案》為核心的危機應對法律體系。2005年1月，美國重新構建危機管理機制，制訂了新的《國家應急反應計劃》。根據該計劃，美國將設立一個永久性的國土安全行動中心，作為最主要的國家級多機構行動協調中心。《國家應急反應計劃》將利用國家緊急事件管理系統，為不同部門間的協作建立起標準化的培訓、組織和通信程序，并明確了職權和領導責任。日本到目前為止，共制定有關危機管理(防災救災以及緊急狀態)的法律法規約227部。此外，為了配合防災救災法律的組織實施，日本要求各級政府針對本身的業務權責制訂防災計劃、防災基本計劃、防災業務計劃和地域防災計劃。計劃的內容，雖因機構層級的不同，詳細程度有差別，但均包括災害預防、災害應急以及災后重建等不同階段所應實施的防災救災工作及內容。韓國危機管理機制比較有效，也主要得益于完整的法律體系。韓國有關危機事態應急管理的法律分為戰爭災害、自然災害和人為災害三個大類，其中包括《自然災害對策法》、《農漁業災害對策法》、《災害救濟法》以及《災害對策法》、《森林法》、《高壓氣體安全控制法》、《生命救助法》等，為有效應對各種突發性災難提供了權威的依據。

　　從國內危機管理實踐看，機構與制度建設不足不僅是一些公共危機事件頻發的一個重要原因，而且也是一些危機事件發生后不能得到很好應對的重要原因。

　　增強洞察力

　　雖然不能完全由上述案例來說明，但是綜合參考國內外危機管理的實踐，我們認為洞見或洞察力對于成功的危機事件管理非常重要，而領導者、決策者的洞見尤其重要。具有洞見的領導者往往能夠見微知著，防患于未然。

　　(作者系中國人民大學社會學系教授)

　　來源：《南方日報》