中共廣東省委常委鐘陽勝：進(jìn)一步完善地方公共財(cái)政體制

　　主要觀點(diǎn)

　　●公共財(cái)政體制是經(jīng)濟(jì)和財(cái)政持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重要保障。加快公共財(cái)政體系建設(shè)，是實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的迫切要求。

　　●近年來，廣東財(cái)政體制改革邁出了較大步伐，初步建立起公共財(cái)政體制的基本框架，但深化財(cái)政體制改革、完善公共財(cái)政體制依然任重而道遠(yuǎn)。

　　●進(jìn)一步完善地方公共財(cái)政體制，要以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，按照為民理財(cái)、依法理財(cái)、科學(xué)理財(cái)、民主理財(cái)?shù)囊�求，抓緊建立健全相應(yīng)的體制機(jī)制，認(rèn)真研究解決面臨的矛盾問題。

　　溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)，“要加快公共財(cái)政體系建設(shè)”。貫徹落實(shí)中央精神，深化地方財(cái)政體制改革，進(jìn)一步完善地方公共財(cái)政體制，對(duì)于強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，從體制機(jī)制上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)入科學(xué)發(fā)展軌道，加快構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，具有重要意義。從廣東省的實(shí)際看，深化地方財(cái)政體制改革，進(jìn)一步完善地方公共財(cái)政體制，需要認(rèn)真分析面臨的問題，有針對(duì)性地采取措施。

　　公共財(cái)政體制是經(jīng)濟(jì)和財(cái)政持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重要保障

　　近年來，廣東經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了令人矚目的成就：2006年，地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到25968.55億元，約占全國(guó)的1／8；財(cái)政總收入5122.25億元，約占全國(guó)財(cái)政收入的1／7，其中中央財(cái)政分享占52.5%；外貿(mào)進(jìn)出口總額5272.24億美元，占全國(guó)總量的29.9%；能耗全國(guó)最低，2005年萬元GDP為0.79噸標(biāo)準(zhǔn)煤，是全國(guó)平均水平的65%；各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)加快發(fā)展，人民生活進(jìn)一步改善。

　　在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的同時(shí)，廣東財(cái)政體制改革邁出了較大步伐：推行預(yù)算管理體制改革，全面實(shí)施部門預(yù)算，初步規(guī)定了政府部門的活動(dòng)方向和職能范圍；全面實(shí)施國(guó)庫(kù)集中收付改革，加強(qiáng)人大對(duì)政府財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督，增強(qiáng)政府行為的透明度，提高了財(cái)政資金運(yùn)用效率，有效防止了財(cái)政資金被貪污、擠占、挪用；深化“收支兩條線”管理改革，從源頭上預(yù)防和治理行政腐敗，建設(shè)法治政府；大力推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，提高了政府對(duì)“三農(nóng)”的公共服務(wù)水平；優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，政府財(cái)政預(yù)算支出注重確保建設(shè)節(jié)約型政府公共行政的需要，注重向公共安全、公共交通、公共教育、公共衛(wèi)生、公共救濟(jì)等政府公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜；在全國(guó)率先開展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，提高了財(cái)政資金的使用效益；等等。

　　經(jīng)過不懈努力，廣東公共財(cái)政體制的基本框架初步建立，有力地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。一是財(cái)政收入不斷邁上新臺(tái)階，穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制基本形成。二是欠發(fā)達(dá)地區(qū)和縣域財(cái)政發(fā)展速度加快，區(qū)域財(cái)政收入呈現(xiàn)協(xié)調(diào)增長(zhǎng)的良好勢(shì)頭。三是財(cái)政調(diào)控能力進(jìn)一步增強(qiáng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的效率明顯提升。四是財(cái)政監(jiān)管能力明顯增強(qiáng)，依法理財(cái)水平不斷提高。財(cái)政管理監(jiān)督工作已從強(qiáng)調(diào)管理轉(zhuǎn)到管理、監(jiān)督、績(jī)效評(píng)價(jià)并重，基本實(shí)現(xiàn)了向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下依法理財(cái)、科學(xué)理財(cái)、民主理財(cái)?shù)霓D(zhuǎn)變。

　　必須清醒地認(rèn)識(shí)到，盡管廣東財(cái)政體制改革取得了明顯成效，但只是搭建起了公共財(cái)政的基本框架，與實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求仍有較大差距。目前，各級(jí)政府和財(cái)政干部的理財(cái)理念和行為規(guī)范與公共財(cái)政和依法理財(cái)?shù)囊�求還不相適應(yīng)，依法理財(cái)?shù)牡胤椒ㄒ?guī)和組織保障體系還不健全；各地經(jīng)濟(jì)財(cái)政發(fā)展不平衡問題仍比較突出，公共資源配置還不盡合理，城鄉(xiāng)居民享受公共服務(wù)的機(jī)會(huì)還不盡平等；財(cái)政改革與其他方面的配套改革還不夠協(xié)調(diào)。這些問題制約著公共財(cái)政體系的建立，影響著經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。深化財(cái)政體制改革、完善公共財(cái)政體制，依然任重而道遠(yuǎn)。

　　正確把握深化財(cái)政體制改革、完善公共財(cái)政體制的目標(biāo)任務(wù)

　　“十一五”時(shí)期是廣東全面建設(shè)小康社會(huì)、率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的關(guān)鍵時(shí)期，也是加快構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要時(shí)期。深化財(cái)政體制改革，完善公共財(cái)政體制，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)有力的財(cái)力保障，是財(cái)政工作者的重要職責(zé)和緊迫任務(wù)。廣東完善公共財(cái)政體制，要圍繞“建設(shè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省、文化大省、法治社會(huì)、和諧廣東，實(shí)現(xiàn)全省人民富裕安康”的總目標(biāo)，以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，按照為民理財(cái)、依法理財(cái)、科學(xué)理財(cái)、民主理財(cái)?shù)囊�求，�?jiān)持生財(cái)有道、聚財(cái)有方、用財(cái)有規(guī)，推進(jìn)財(cái)政收支分類改革，科學(xué)劃定財(cái)政支出范圍，調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化收支管理監(jiān)督，充分體現(xiàn)公共財(cái)政的法定性、公共性、公開性，不斷完善公共財(cái)政體制，加大以工哺農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，加快實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化、普惠化。為此，應(yīng)著力構(gòu)建四個(gè)方面的體制機(jī)制：

　　構(gòu)建全面協(xié)調(diào)可持續(xù)增長(zhǎng)的財(cái)政收入管理體制。目標(biāo)是建立完整統(tǒng)一的公共財(cái)政收入管理體系，確保財(cái)政收入增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相協(xié)調(diào)、省級(jí)財(cái)力增長(zhǎng)與全省財(cái)力增長(zhǎng)相協(xié)調(diào)。一是健全規(guī)章制度。將分散于政府職能部門管理的各項(xiàng)政府性資金納入財(cái)政管理，形成完整統(tǒng)一的公共財(cái)政收入管理體系，進(jìn)一步完善政府統(tǒng)一預(yù)算。二是依法治稅。利用現(xiàn)代化的征管手段，建立健全稅源管理、征收管理、稽查管理相互協(xié)調(diào)配合的稅收征管體系。三是建立財(cái)稅收入增長(zhǎng)監(jiān)測(cè)分析新機(jī)制，及時(shí)準(zhǔn)確監(jiān)測(cè)財(cái)源變化和收入增長(zhǎng)趨勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)稅源的跟蹤檢查。四是進(jìn)一步規(guī)范非稅收入管理，在全省推進(jìn)部門綜合預(yù)算。五是規(guī)范各級(jí)政府舉債，嚴(yán)防財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

　　構(gòu)建事權(quán)明確、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、績(jī)效提高的財(cái)政支出管理體制。明確省、市、縣、鎮(zhèn)四級(jí)的事權(quán)和財(cái)權(quán)，合理劃分省以下政府間的財(cái)權(quán)、事權(quán)與支出責(zé)任。調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)化資源配置。擴(kuò)大公共服務(wù)類支出比重，財(cái)政對(duì)政府必須保障的純公益事項(xiàng)要按照政策予以保障，對(duì)帶有一定經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的公益事項(xiàng)要給予必要的補(bǔ)助，對(duì)一般競(jìng)爭(zhēng)性的事項(xiàng)要進(jìn)一步減少直接投入直至完全退出。財(cái)政資金要確保各級(jí)政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的需要，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)事業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的需要。進(jìn)一步深入開展支出績(jī)效評(píng)價(jià)，為績(jī)效預(yù)算奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

　　構(gòu)建依法依規(guī)、嚴(yán)格監(jiān)督、違規(guī)查處的財(cái)政監(jiān)管工作機(jī)制。一是建立和完善財(cái)政外部監(jiān)督機(jī)制。不斷完善和擴(kuò)大監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，接受人大、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、社會(huì)輿論等對(duì)財(cái)政的監(jiān)督。二是建立和完善預(yù)算監(jiān)督機(jī)制。開展預(yù)算合規(guī)性審核，充實(shí)審核內(nèi)容，從程序性審核過渡到實(shí)質(zhì)性審核，并使之融入部門預(yù)算編審過程。三是建立和完善經(jīng)常性監(jiān)督機(jī)制。盡快建立稅收收入和非稅收入的經(jīng)常監(jiān)控機(jī)制，對(duì)收入全過程進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)依法征收、依法解繳、依法決算。強(qiáng)化部門預(yù)算和國(guó)庫(kù)集中收付資金的審核。四是建立和完善財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。對(duì)財(cái)政業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)履行職能情況進(jìn)行再監(jiān)督，切實(shí)將財(cái)政管理與財(cái)政監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來。

　　構(gòu)建科學(xué)調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政投入機(jī)制。改革財(cái)政投入方式，發(fā)揮其“四兩撥千斤”的作用。按照公共財(cái)政的要求，對(duì)屬于政府無償提供的公共服務(wù)，由政府財(cái)政投入；對(duì)屬于政府可以有償提供的公共服務(wù)，財(cái)政以適當(dāng)方式進(jìn)行投入，引導(dǎo)和集中社會(huì)資金參與投資；對(duì)不屬于政府公共服務(wù)范圍的領(lǐng)域特別是競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，向社會(huì)資本開放，讓企業(yè)公開、公平、公正競(jìng)爭(zhēng)。省級(jí)財(cái)政應(yīng)加大對(duì)需要政府投入的重大、重點(diǎn)項(xiàng)目的投入，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，并通過完善財(cái)稅扶持鼓勵(lì)政策，為企業(yè)營(yíng)造良好的創(chuàng)新環(huán)境，加快創(chuàng)新型廣東建設(shè)。

　　研究解決完善地方公共財(cái)政體制的深層次理論和實(shí)際問題

　　廣東深化財(cái)政體制改革，完善公共財(cái)政體制，還有許多深層次的理論和實(shí)際問題需要研究解決。

　　不同區(qū)域財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不均衡的問題。廣東區(qū)域發(fā)展不平衡問題突出，珠三角7市地區(qū)生產(chǎn)總值和地方一般預(yù)算收入均占全省80%以上，人均可支配財(cái)力大約是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的8倍。區(qū)域間財(cái)政支出結(jié)構(gòu)差異較大，公共支出保障能力差距也較大。因此，需要著重研究不同地區(qū)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是否合理的問題，制訂縮小區(qū)域間財(cái)力差距的具體措施。

　　財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整方向和重點(diǎn)的問題。公共財(cái)政要滿足社會(huì)公共需要，但在實(shí)踐中如何界定并劃分社會(huì)公共需要，并據(jù)此明確各級(jí)政府的具體事權(quán)，仍需深入研究。

　　有效擴(kuò)大公共財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”覆蓋面的問題。為加快解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題，有必要深入研究：公共財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”的覆蓋范圍應(yīng)怎樣界定？推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)需要怎樣的財(cái)稅支持政策？如何保證財(cái)政支持“三農(nóng)”資金使用的有效性？

　　調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的問題。在調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，增量調(diào)整側(cè)重體現(xiàn)政策導(dǎo)向，存量調(diào)整側(cè)重分配格局的優(yōu)化，二者密不可分。近年來，廣東在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整方面采取了一系列措施并已取得成效，其中增量調(diào)整主要通過年度預(yù)算安排實(shí)現(xiàn)，而存量調(diào)整則通過壓縮對(duì)一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投入、統(tǒng)一財(cái)政經(jīng)費(fèi)安排標(biāo)準(zhǔn)等方式實(shí)現(xiàn)。但是，由于存量調(diào)整涉及既得利益，增量調(diào)整涉及新增公共資源的分配，調(diào)整中面臨著不少阻力和困難。應(yīng)按照中央要求，借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合廣東實(shí)際，對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化。

　　財(cái)政政策措施支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、扶持欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的問題。發(fā)揮財(cái)政政策措施對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控作用，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求。近年來，廣東進(jìn)行了一些探索，如發(fā)揮財(cái)政支出調(diào)整的導(dǎo)向作用，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等，效果較好。下一步，需要深入研究如何完善財(cái)政扶持政策體系，更好地發(fā)揮財(cái)政政策對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的作用。

　　以財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)為導(dǎo)向優(yōu)化部門預(yù)算編制的問題。編制部門預(yù)算不僅是一個(gè)技術(shù)問題，而且是一個(gè)體現(xiàn)公共財(cái)政政策導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過程。優(yōu)化部門預(yù)算編制是建立公共財(cái)政支出體系的重要組成部分。目前，部門預(yù)算編制最突出的問題是資金需求與供給可能之間的矛盾，一個(gè)重要原因就是各級(jí)政府具有難以抑制的投資沖動(dòng)，而財(cái)政資金使用缺乏剛性的責(zé)任約束。如何在部門預(yù)算編制中將績(jī)效評(píng)價(jià)從事后評(píng)價(jià)向預(yù)算編制、審查批準(zhǔn)、執(zhí)行過程等上游環(huán)節(jié)延伸，建立以績(jī)效為導(dǎo)向的部門預(yù)算編制模式，是深化預(yù)算改革需要研究的一個(gè)重點(diǎn)。

　　(作者：鐘陽勝  為中共廣東省委常委、常務(wù)副省長(zhǎng))

　　《人民日?qǐng)?bào)》 (2007-05-10 第09版)