林伯強 廈門大學中國能源經濟研究中心

　　4月27日國務院召開全國節能減排工作電視電話會議，動員和部署加強節能減排工作。會議認為，從今年一季度看，高耗能高污染行業增長過快，節能減排工作面臨的形勢相當嚴峻；要求充分認識節能減排工作的重要性和緊迫性, 認真貫徹落實科學發展觀，統一認識，明確任務，加強領導，狠抓落實，以更大的決心、更大的氣力、更有力的措施，確保“十一五”節能減排目標的實現。在目前的情況下，中國節能減排的關鍵是控制高耗能(高污染)行業的規模和增長速度。

　　高耗能產業在近幾年經歷了最快速的擴張，產能巨大。在

能源和環境的雙重約束下，政府除了不斷重申要抑制高耗能產業，也采取了許多政策措施，希望高耗能產業的擴張能夠得到抑制，差別電價就是其中重要一環。政府的反對和種種措施并沒有使高耗能產業的擴張的步伐慢下來。

　　中國高耗能產業的現有規模已經巨大。2006年，世界三大粗鋼生產國依次為中國(4.2億噸)、日本(1. 2億噸)和美國(0.99萬噸)。中國粗鋼和生鐵產量已分別占全球產量的33.79%和46.6%。中國是世界上最大的焦炭生產國、消費國和出口國，僅山西焦炭在全球焦炭市場交易量就約占50%左右的份額。

　　中國高耗能產業的擴張依然快速。最新統計顯示，2007年一季度高耗能行業的工業增加值平均增速為20.6%，比規模以上工業平均增速高2.3個百分點。與高耗能產業增長相對應，電力、熱力的生產和供應業增長14.5%，原煤、原油和天然氣產量都在增長，能源產量總體增長了12.1%。

　　為什么高耗能行業的擴張是盲目的

　　如何定義高耗能行業的盲目擴張? 從市場角度看，高耗能行業的迅速擴張似乎不是盲目的，因為它有市場需求支撐，有價格引導和市場利益的驅動。然而，從發展意義上看，高耗能行業的擴張有其盲目性。由于資源市場的無效和資源價格沒有反映資源稀缺性和環境治理成本, 加上政府其它政策失當(如

出口退稅)，資源的“價格扭曲”主導了高耗能行業發展意義上的盲目擴張。

　　盲目擴張是相對于有限的資源(能源)儲量和能源需求的量與增長速度而言的。從2002年到2005年，能源消費總量增加了50%。如果照此發展下去，估計到2015年，煤耗可能達35億噸，石油依存度可能超過65%。在能源資源不可再生和儲量有限的情況下，中國能源長期短缺不可避免。有人提出，中國可以和其它資源不足的國家一樣從別國購買能源。盡管中國目前能源自給率仍然保持在90%左右，考慮到其需求總量之大，其余的10%仍將對世界能源市場有顯著影響，既抬高國際能源價格。

　　盲目性擴張也是相對于環境污染而言的。能源生產和消費直接影響到環境的所有方面。雖然對環境污染影響很難具體量化，但粗略地估算一下，目前的環境污染狀況令人吃驚。長期以來，政府一直很擔心巨大的人口總量對環境污染和自然資源的影響，最近高耗能產業的迅速擴張更加重了這種擔憂。然而，為了維持低的能源成本，未來能源消耗仍將以煤為主。過去20多年，年均煤炭消耗量大致是12億噸，今后年均煤炭消耗量至少是24億噸。2005年70%的煙塵、90%的二氧化硫、67%的氮氧化物和70%的二氧化碳排放量都來自燃煤。雖然雙倍的煤耗不等于雙倍排放，但是如果不降低能源消耗的增長速度，就很難減排。國家環保局說，2006年是環境問題最為嚴重的一年。那么，2007年呢？

　　盲目擴張主要是由于能源市場至今無效，能源價格改革進展緩慢。包括石油、電和煤在內的能源價格改革進展甚緩，迄今尚未完成，并且在未來一段期間內可能仍然無法到位。能源價格被人為地控制在低于市場價格的水平，不能反映資源稀缺和環境影響，是導致能源“過度”消費和高耗能行業盲目擴張的根本原因。

　　地方政府對GDP的追崇和國有銀行的風險評估錯位也是盲目擴張的一個重要因素。地方政府往往認為確保經濟增長數量是硬任務，它關系到一屆政府的聲望和前程。因此，在利益驅動下加快高能耗項目上馬的問題依然嚴重，對供需狀況的解釋也根據地方政府的需要而定。淘汰落后產能的政策也很難得到切實執行，因為淘汰落后產能意味著減少GDP和稅收，對于許多地方政府，這會對財政有很大影響。只要政府牽涉其中，銀行的風險評估就可能是不完全。

　　高耗能行業迅速"過度"擴張的整個故事

　　中國的經濟增長和城市化進程引起的大規模基礎設施投資本身的確需要高耗能產業。根據目前中等收入國家城市化要求來估算，如果中國要在2020年成為中等收入國家，大約3億人口將遷移進城市居住和工作。推動城市化進程要求大規模城市基礎設施建設和住房，需要大量水泥和鋼鐵，這些都是高耗能產業。2006年中國GDP占世界總量的5.5%左右，但消耗了世界35%的煤、50%的水泥、38%的鋁、35%的鋼、33%的玻璃、30%的化肥。

　　但這不是高耗能行業迅速擴張的整個故事，整個故事還應該包括高耗能產品的大規模出口和大量出口常常導致的國際價格下降。隨便就可以舉幾個例子，鋼鐵，焦炭，鋅，等等。比較典型的是焦炭。受國際焦炭價格上揚的鼓舞，在2001年至2005年間山西焦炭增加了近8000萬噸的產能，達到了近1.5億噸的生產能力。2005年，中國的焦炭產能已經達到3億噸(其中不含土焦)，而國內需求量僅為1.85億噸，至此，嚴重的產能過剩已經形成。中國的大量出口使國際焦炭價格從2005年5月份開始一路下滑，從最高的每噸450美元跌倒2006年3月份每噸116美元左右。

　　中國能源市場改革緩慢，能源價格被人為控制在低于市場價的水平。控制能源價格水平可能是為了社會穩定和經濟增長，但由于價格不能反映資源稀缺和環境影響，從根本上導致了高耗能行業迅速擴張和能源"過度"消費。以鋼鐵工業為例：2006年中國共出口鋼材4300.7萬噸，比上年增長109.6%。鋼鐵是高耗能產業，如果鋼的出口能反映出本國的資源稀缺性，并且在環境影響內部化的同時還能盈利，當然有利于中國。然而，低能源價格和忽視環境治理使鋼鐵的出口"過度"，所以鋼鐵工業的擴張也"過度"。這種出口"過度"事實上是把后代應當享有的資源拿來補貼外國人當前的消費，將對中國造成長期損失。

　　抑制高耗能產業盲目擴張的行政無力

　　解決高耗能產業在發展意義上的盲目擴張，行政手段往往會因各種原因而無法得到執行或足量執行。以電力行業為例，2006年9月國家發改委《關于完善差別電價政策的意見》規定，對電解鋁、水泥、鋼鐵等8個高耗能行業實行差別電價政策，明確了對上述行業中淘汰類和限制類企業用電實行加價的時間和標準，禁止各地自行出臺對高耗能企業實行優惠電價的措施。然而，國家發改委和電監會近日聯合下發的《關于堅決貫徹執行差別電價政策禁止自行出臺優惠電價的通知》指出，各地貫徹落實差別電價政策的進展很不平衡，甚至有14個省(市)以實行發供電聯動、協議供電、大用戶用電直供、競價上網等名義自行給高耗能企業提供“優惠電”。

　　就差別電價政策來說，對大用戶打折是一種普通商業行為，本來不應當是政府的打擊對象。但是，如果現階段由于市場價格缺位而無法解決高耗能產業發展意義上的盲目擴張，就只能依靠政府的行政手段，比如嚴格限制高耗能行業的準入，實施差別電價、水價，提高排污費的征收標準等措施。這說明了行政手段的合理性。但過去幾年的現實情況是：反對高耗能行業的擴張常常是沸沸揚揚，而高耗能產業的擴張似乎依然故我。這也說明了在利益驅動下行政手段的無力。

　　能源產品的相對過剩也會導致行政手段的無力。過剩除了浪費資源，還會影響能源消費效率。在四年電力短缺之后，電力供需在2006年已經基本達到平衡，并且在2007年可能出現較大的過剩。過剩會進一步鼓勵電力消費。只要有一個電廠“過剩”，就一定會有尋求電力消費的努力。因此，在保證能源不短缺的同時，也必須防止過剩。這個比喻同樣適用于高耗能產業。

　　因此，對于尋找一個與中國能源和環境實際情況相適應的、合理的經濟結構和增長方式，無論是理論還是發展經驗都證明，市場的無形之手要比政府的有形之手有效得多。如果我們接受這種觀念，就有必要加速能源各個行業的市場化改革，尤其是讓能源價格能夠反映出能源的稀缺性和環境成本。如果沒有真正切入到能源市場和價格問題上，促進節能和提高能源效率只能是一句空話。因此，抑制高耗能產業盲目擴張應當主要依靠市場手段，行政手段為輔。

　　高耗能行業規模的

宏觀調控：自己夠用，不賣別人

　　政府強調必須把節能減排作為當前加強宏觀調控的重點，也就是必需將對控制高耗能行業的規模作為宏觀調控的重點。在能源市場和價格的改革還不能到位的情況下，對于高耗能行業的規模，現階段的宏觀調控目標可以先通俗地解析為：自己夠用，不賣別人。這樣，規模控制就比較簡單了，只需要盡快落實限制高耗能產品出口的各項政策，尤其是取消出口退稅政策。如果出口退稅政策還解決不了問題，并且現階段價格改革一時無法到位，就必須運用有效的稅費措施。2006年，為控制高耗能、高污染、低附加值資源性產品出口，國家兩次調整鋼坯等初級鋼鐵產品的出口關稅，但鋼坯出口仍然增長了27.9%，這說明以不足量的出口關稅來調整是無效的。

　　有專家認為，鋼材出口量占總產量的10%這一比例仍屬適度范圍。即使有其它國家確實這樣做了并且可行，也不等于現階段中國應當采取這個比例。因為中國的能源價格是被人為控制在低于市場價的水平，不能反映資源稀缺和環境治理成本。根據中國本身的能源需求量和資源環境現狀，國際經驗既無可比性，也可能沒有借鑒意義。

　　現階段控制高耗能行業的規模，需要將市場和價格改革與有效的行政手段相結合，運用一系列配套改革和政策。包括加快資源(能源)市場和價格的整體改革，關鍵是讓資源(能源) 價格能將能源稀缺和環境治理內部化，真實反映供求關系，以引導適度投資。從行政和政策上引導地方政府在追求GDP和節能減排之間找到平衡點，規范地方政府參與或影響高耗能行業的投資行為，對于不符合產業政策的落后生產能力要堅決淘汰，促進高耗能行業結構升級。加大監測和執法力度，制定和完善科學、完整、統一的節能減排指標體系、監測體系和考核體系，嚴格實行問責制。

　　中國的能源戰略：節能與開源

　　中國的能源戰略是 “節能開源”。以目前的能源效率看，節能比開源空間更大，對中長期經濟社會發展更有利。由于投資和追求GDP的緣故，開源更容易獲得地方政府支持。在投資驅動的經濟大環境下，只要把價格政策理順了，想開源的人一定很多。對于節能來說，困難就比較大，除了能源市場與價格問題，地方政府的GDP動力和財政問題常常會使節能事倍功半。因此，節能需要比開源付出更多的努力。

　　如果節能不能切實進行，減排目標就要大打折扣。短期中促進節能最有效的工具是能源價格。政府近日表示，中國將適時推進天然氣、水、熱力等資源性產品價格改革方案。這既說明了政府的改革決心，但也說明了價格改革可能的漸近性。無論是市場行為還是行政手段，節能減排必需對責任人有真正的財務意義。也就是說，在節能減排的問題上，必須讓造成正面影響的責任人得到的要比失去的多，而造成負面影響的責任人失去的要比得到的多。

　　在解決節能減排問題的資金和技術投入，目前僅靠市場機制顯然不夠，政府(各級財政)的確應當加大節能減排投入，建立政府引導、企業為主和社會參與的節能減排投入機制，以及鼓勵和引導金融機構加大信貸支持。還應當進一步將節能定為基本國策，并以法律形式給予保障，以完善的法規體系使之得以貫徹執行。