魏后凱

　　近年來，滬津深三地在綜合配套改革方面已做了不少工作，各項改革試點正在穩(wěn)步推進(jìn)。但是，目前理論界對綜合配套改革試驗區(qū)的研究還十分薄弱，有許多問題還有待進(jìn)一步深入研究和探討。這里，我著重談?wù)剛�人的幾點看法，供有關(guān)部門和三地政府參考。

　　一、目前改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅階段，為保障改革的有效推進(jìn)，應(yīng)該建立國家層面的組織保障。

　　當(dāng)前，我國已經(jīng)進(jìn)入到以綜合配套改革為特色，以社會體制改革為重點的改革整體推進(jìn)的新階段。在這樣一個新的階段，各項體制改革將觸及到方方面面的既得利益，所遇到的阻力一定會越來越強(qiáng)大，改革的成本越來越高，改革的難度越來越大。從這個意義上講，中央選擇在天津、上海、深圳三個地方進(jìn)行綜合配套改革試點，將具有深遠(yuǎn)的全國性戰(zhàn)略意義。

　　現(xiàn)階段，我國體制改革面臨著三個重要問題亟待研究解決。首先，政治和社會體制的改革嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革，改革已經(jīng)進(jìn)入到攻堅階段。目前，社會體制進(jìn)而政治體制改革的嚴(yán)重滯后，已經(jīng)成為影響經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)一步推進(jìn)以及各項改革整體推進(jìn)的重要瓶頸。其次，自從國家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會撤銷以后，各項改革的“部門化”傾向十分明顯，尤其是學(xué)界對教育等領(lǐng)域的體制改革爭論很大。一些部門從本部門的利益出發(fā)，借改革之名，爭取本部門的權(quán)限和利益，這種“部門化”傾向越來越嚴(yán)重。第三，缺乏一個高層次的強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)來對各項改革進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一協(xié)調(diào)。即是說，在綜合配套改革推進(jìn)方面，缺乏國家層面的組織保障。

　　因此，為了保障各項改革工作的有效推進(jìn)，從國家層面來看，當(dāng)前急需解決體制改革的組織保障問題�？梢栽O(shè)想兩種方案：一是重新恢復(fù)國家體制改革委員會，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導(dǎo)全國的綜合配套改革；另一是成立國家綜合配套改革領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，對全國綜合配套改革進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和統(tǒng)一協(xié)調(diào)。因為綜合配套改革不單純是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的體制改革，還涉及到科技、教育、衛(wèi)生、社會保障、政府職能等諸多社會和政治領(lǐng)域的體制改革。

　　二、綜合配套改革不單純是先行先試的問題，它的核心應(yīng)該是“綜合配套”，這種綜合配套也是改革的難點所在。

　　首先，綜合配套改革并非是各項改革措施的簡單匯總，更不是各項改革簡單堆砌而形成的“大雜燴”，其核心是“綜合配套”。所謂綜合配套改革，就是從全局的角度，從國家整體利益出發(fā)，統(tǒng)籌安排各項改革，協(xié)調(diào)配套，分步驟的穩(wěn)步推進(jìn)。所以，我們必須明確改革的優(yōu)先領(lǐng)域，明確其先后次序，分清誰先誰后、誰輕誰重。

　　其次，既然是綜合配套改革，就應(yīng)該改變過去那種多頭管理、各行其是，互不協(xié)調(diào)的局面，整合各方面的資源，發(fā)揮綜合配套改革的整體效應(yīng)，避免出現(xiàn)改革的“部門化”和地方本位主義。實際上，綜合配套改革的一個很大優(yōu)勢，就是要發(fā)揮改革的整體優(yōu)勢，把各方面的資源整合起來，以最小的改革成本發(fā)揮最大的效益。

　　此外，從國家層面看，滬津深三地的綜合配套改革試點不單純是促進(jìn)地方發(fā)展的問題，也不單是為地方經(jīng)濟(jì)做貢獻(xiàn)的問題，三地作為綜合配套改革的試驗區(qū)應(yīng)該為全國未來綜合配套改革的推進(jìn)提供和積累經(jīng)驗。然而，從三個城市來看，三地都屬于沿海地區(qū)，屬于大都市區(qū)，都屬于發(fā)展水平比較高的地區(qū)，它們?nèi)绾螢槿珖�尤其是廣大中西部地區(qū)提供經(jīng)驗，這個問題有待于進(jìn)一步深入研究。從全國布局看，可以考慮在三個城市綜合配套改革試點的基礎(chǔ)上，在東北和中西部地區(qū)，也選擇一些城市進(jìn)行綜合配套改革試點。

　　三、綜合配套改革應(yīng)為科學(xué)發(fā)展提供強(qiáng)有力的制度保障，提供一個好的制度安排。

　　推進(jìn)綜合配套改革只是手段，而不是目的。滬津深三地的綜合配套改革應(yīng)該為三個地方的科學(xué)發(fā)展提供強(qiáng)有力的制度保障，提供一個好的制度安排。一方面，三地應(yīng)該成為科學(xué)發(fā)展的示范區(qū)，通過綜合配套改革在科學(xué)發(fā)展方面進(jìn)行超前探索和示范，為區(qū)域的科學(xué)發(fā)展提供一個好的制度安排和體制保障。另一方面，三地處于我國經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的珠三角、

長三角和京津冀地區(qū)，這三個地區(qū)都屬于優(yōu)化開發(fā)區(qū)，其核心是要進(jìn)行優(yōu)化升級，提高其參與經(jīng)濟(jì)全球化和國際分工的檔次。三地的綜合配套改革應(yīng)該符合這一主體功能定位，積極推動三地的自主創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，提高國際競爭能力。

　　同時，要從國家的戰(zhàn)略層面，全力支持上海打造國際金融中心和管理中心。目前，跨國公司區(qū)域性總部、經(jīng)營性總部、國內(nèi)大企業(yè)總部以及研發(fā)機(jī)構(gòu)有向上海、北京等大城市集中的趨勢。這些公司總部、研發(fā)機(jī)構(gòu)也即“頭腦產(chǎn)業(yè)”比較集中的地區(qū)，自然就成為區(qū)域性乃至全國性、全球性的管理中心。這些中心往往掌握和控制著區(qū)域、國家乃至全球經(jīng)濟(jì)的運行，因而也被稱之為管理控制中心。從全國戰(zhàn)略看，香港、上海、北京應(yīng)該成為一個高層次的國際管理中心。目前，香港已經(jīng)成為區(qū)域性的國際管理中心，從長遠(yuǎn)發(fā)展看，上海和北京也有條件打造成為區(qū)域性的國際管理中心。尤其是，上海的條件十分優(yōu)越，而北京更多的是依靠行政力量和首都優(yōu)勢。

　　上海也具備打造國際金融中心的諸多有利條件。它的競爭對手從亞洲看主要是東京和新加坡，在國內(nèi)主要是香港和北京。從北京看，由于行政因素目前我國各大銀行的總部都在北京，全國的資金配置功能仍主要集中在北京，這對上海打造國際金融中心十分不利。從香港看，過去上海就是遠(yuǎn)東的國際金融中心，后來上海金融中心的衰落，伴隨著香港金融中心的興起。從發(fā)展眼光看，上海建設(shè)國際金融中心的條件應(yīng)該更好一點，香港的優(yōu)勢主要在于制度和政策環(huán)境，這也是目前上海建設(shè)國際金融中心的薄弱環(huán)節(jié)。通過綜合配套改革，上海在這方面的劣勢將可以逐步得到改變。在公平競爭的條件下，上海有條件與香港比翼齊飛，甚至有可能超過香港。其原因，主要是香港的金融成本較高，自身經(jīng)濟(jì)成長和經(jīng)濟(jì)腹地受到一定限制。上海依托長江三角洲，其經(jīng)濟(jì)腹地涵蓋整個長江流域在內(nèi)的大半個中國，其發(fā)展?jié)撃苣壳斑�遠(yuǎn)沒有得到充分發(fā)揮。

　　四、通過綜合配套改革的推進(jìn)來妥善處理好行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)功能區(qū)之間的關(guān)系和矛盾。

　　一般來說，行政區(qū)應(yīng)該保持相對穩(wěn)定，而經(jīng)濟(jì)區(qū)則是不斷變化的。行政區(qū)跟經(jīng)濟(jì)區(qū)往往存在一些矛盾。因此，有些學(xué)者主張根據(jù)經(jīng)濟(jì)區(qū)的變化來不斷調(diào)整行政區(qū)，或者希望通過行政區(qū)劃調(diào)整來解決經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)的矛盾。比如，目前長三角、京津冀等地在推進(jìn)一體化過程中存在著諸多矛盾和沖突，于是就有人提出把江浙滬或者京津冀合并，以便減少矛盾和沖突。顯然，這是混淆了兩類不同性質(zhì)的問題。

　　可以說，隨著經(jīng)濟(jì)區(qū)的不斷形成和發(fā)展，對行政區(qū)劃進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整是必要的。但是，我們不可能依靠行政區(qū)劃調(diào)整從根本上解決二者之間的矛盾。從國外的情況看，這種矛盾并不突出。比如，紐約、東京等大都市圈，都是由許多個城市組成的，行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)都不是統(tǒng)一的，但它們并不存在明顯的行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)之間的沖突，如“條塊分割”、惡性競爭和低水平重復(fù)建設(shè)等。這里的關(guān)鍵在于我國的地方政府職能還沒有根本轉(zhuǎn)變，區(qū)域經(jīng)濟(jì)還是一種政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)，屬于典型的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)。因此，要從根本上解決這一問題，關(guān)鍵還在于轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)市場化改革，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用。要通過推進(jìn)綜合配套改革，依靠股份化的資本運作來解決這一問題。

　　五、加強(qiáng)國家層面的立法力度，解決綜合配套改革試驗區(qū)的法律地位問題。

　　推進(jìn)綜合配套改革，就必須在各個領(lǐng)域大膽進(jìn)行超前探索。這樣就需要對一些過時的法規(guī)條文，尤其是那些不利于綜合配套改革的法規(guī)條文及時進(jìn)行清理。同時，在推進(jìn)綜合配套改革的過程中，要不斷采取一些新的改革措施，這些措施目前還缺乏法律上的保障和依據(jù)。所以，加強(qiáng)國家層面的立法研究是十分重要的。至今，我國西部大開發(fā)、

中部崛起和東北地區(qū)振興，都沒有解決其法律地位問題。上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)的開放開發(fā)以及綜合配套改革試驗區(qū)也沒有解決其法律地位問題。保稅區(qū)和保稅港的建設(shè)也面臨著諸多法律問題。就綜合配套改革而言，如果不盡快解決相關(guān)法律問題，將會帶來一些負(fù)面影響：一是綜合配套改革究竟是一種臨時性的還是長期性的措施不得而知；一是難以作出一個長期性的、穩(wěn)定性的制度安排。因此，這是一個很關(guān)鍵、很重要的問題，應(yīng)該組織有關(guān)部門和多方面專家，從國家層面加強(qiáng)立法研究，明確綜合配套改革試驗區(qū)的法律地位。

　　(作者系中國社科院工經(jīng)所研究員、所長助理)

　　來源：中國改革報