李成貴

　　一、警惕和避免認(rèn)識(shí)和實(shí)踐中的誤區(qū)

　　一年來，新農(nóng)村建設(shè)已初步形成了政府、農(nóng)民與社會(huì)協(xié)同推進(jìn)的局面，并發(fā)生了一些明顯可觀察到的變化。但新農(nóng)村建設(shè)畢竟剛剛起步，人們?cè)谝恍┲卮髥栴}上還存在著模糊認(rèn)識(shí)，需要做出進(jìn)一步的辨析。

　　1、家庭經(jīng)營具有恒久的生命力，謹(jǐn)防左的傾向。2006年初，安徽省小崗村組織村民到河南南街村參觀，有報(bào)道稱“小崗村欲重走集體路”，在學(xué)術(shù)界引起了不小的爭(zhēng)論，且爭(zhēng)論的余韻至今猶存。我認(rèn)為，華西、南街、劉莊等村發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，走共同富裕的道路，是新農(nóng)村建設(shè)的模式之一。此種集體主義精神要善加利用；但是，如果忘掉了過去曾普遍搞過20余年強(qiáng)制集中模式經(jīng)濟(jì)效果不佳的歷史(1953—1978年農(nóng)民人均純收入年均增加1元左右)，而看到現(xiàn)在幾個(gè)村子的情況，就無限夸大其普適性，就不是理性的態(tài)度了。從全國范圍看，必須立足像小崗村這樣以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)的具有普遍性的現(xiàn)實(shí)之上，通過深化改革，賦予改革以更廣泛的代表性和平等性，通過實(shí)行支農(nóng)的財(cái)政政策和利農(nóng)的金融政策，發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)。

　　2、充分發(fā)揮農(nóng)民的能動(dòng)性，否則就是戰(zhàn)略上的資源浪費(fèi)。我國2.4億農(nóng)戶分散居住在320多萬個(gè)星羅棋布的村莊中，他們的生活消費(fèi)普遍有了提高，但除了一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)外，絕大多數(shù)的農(nóng)民還不具備擴(kuò)大再生產(chǎn)的能力，既不具備生產(chǎn)性投資的貨幣資本，也不具備經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長的人力資本。因此，在今后相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)修復(fù)和維護(hù)、人力資本的培育(包括教育和醫(yī)療)等方面，都需要作為投入的主體而發(fā)揮主導(dǎo)作用；同時(shí)，需要繼續(xù)實(shí)行輕徭薄賦政策，并逐步建立類似現(xiàn)代西方國家的農(nóng)業(yè)支持政策。

　　在建設(shè)新農(nóng)村過程中，政府是投入主體，但上什么樣的項(xiàng)目，搞什么樣的工程，必須尊重農(nóng)民的意愿。現(xiàn)實(shí)中，某個(gè)村莊內(nèi)農(nóng)民對(duì)優(yōu)先選擇什么樣的項(xiàng)目，可能意見很不相同。我們?cè)��?jīng)跟亞洲發(fā)展銀行一起在貴州做項(xiàng)目，征求村民上什么項(xiàng)目，得到的回答的是，青年男女希望修路，以便于流動(dòng)；成年農(nóng)民希望修水渠，以便于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；而農(nóng)村家庭婦女則要求通電，以便于小孩晚上能夠讀書。最終上那個(gè)項(xiàng)目，必須經(jīng)過農(nóng)民的充分討論，確立優(yōu)先序。

　　我國農(nóng)民一向務(wù)實(shí)而重行，不長于抽象理論，在他們的日常生活中，大都腳踏實(shí)地，實(shí)事求是。但他們?nèi)鄙俳M織性和對(duì)公共事業(yè)的熱情，也是不爭(zhēng)的事實(shí)。如何調(diào)動(dòng)他們的積極性，是新農(nóng)村建設(shè)中必須解決的問題。農(nóng)村中缺少的是資金，富裕的是勞動(dòng)力，如果不在新的機(jī)制下(如“一事一議”)充分動(dòng)員這一資源，就是戰(zhàn)略上的浪費(fèi)。新農(nóng)村建設(shè)中，如果政府“一頭熱”，而農(nóng)民曬太陽，聊大天，“四個(gè)月種田，兩個(gè)月過年，六個(gè)月耍錢”，對(duì)村莊的公共事物熟視無睹，看著滿街的污泥濁水糞土垃圾而不管，那么新農(nóng)村建設(shè)就不可能獲得成功。政府在增加投入的同時(shí)，必須引導(dǎo)和動(dòng)員農(nóng)民成為建設(shè)的主體，形成政府與農(nóng)民良性互動(dòng)的機(jī)制。農(nóng)民的參與至少要經(jīng)過四個(gè)階段，即第一步從看不見到出現(xiàn)，讓他們感覺到自己不是旁觀者，而是新農(nóng)村建設(shè)的主人；第二步從出現(xiàn)到給意見，對(duì)如何發(fā)展生產(chǎn)，改變自己村莊的處境發(fā)表意見，形成鼓勵(lì)自己利用各種參與機(jī)會(huì)的態(tài)度；第三步從給意見到有主見，農(nóng)民能夠明確地意識(shí)到利益和問題的所在，對(duì)新農(nóng)村建設(shè)有理性的認(rèn)識(shí)和獨(dú)立的見解；第四步從有主見到集體行動(dòng)，即以共同的利益為紐帶，以集體行動(dòng)方式參與新農(nóng)村建設(shè)中。

　　3、不能用平均數(shù)掩蓋大多數(shù)，同時(shí)不能忽視邊緣群體。新農(nóng)村建設(shè)不能僅講面上的情況，不能忽視平均數(shù)下掩蓋的不平均。有關(guān)部門曾做過一項(xiàng)涉及2萬多農(nóng)戶的調(diào)查，結(jié)果顯示，1%的最高收入農(nóng)戶擁有的全部收入是20%的最低收入農(nóng)戶全部收入的1.7倍。這就要求，新農(nóng)村建設(shè)必須著力解決大多數(shù)農(nóng)民的普遍增收問題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的普遍“中農(nóng)化”，而不是兩極分化。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，關(guān)鍵是要增加農(nóng)民在生產(chǎn)性投資信貸方面的可獲得性，強(qiáng)化農(nóng)民的職業(yè)培訓(xùn)，即強(qiáng)化農(nóng)民在貨幣資本和人力資本方面的積累。

　　新農(nóng)村建設(shè)同樣不能忽視邊緣地帶、貧困地區(qū)和特殊群體。我國各地的自然、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)千差萬別，對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的需求很不一樣。比如草原牧區(qū)、山區(qū)、少數(shù)民族聚居區(qū)等，新農(nóng)村建設(shè)需要注意和解決的問題就有很強(qiáng)的獨(dú)特性。再如，對(duì)2000多萬貧困人口而言，最需要的是發(fā)展生產(chǎn)，脫貧致富，而不是蓋新房，建新村。我們的善政之光要少照綺羅筵，多照茅草屋。

　　與發(fā)達(dá)國家相比，我國農(nóng)村在整體水平上還相差甚遠(yuǎn)，解決三農(nóng)問題和建設(shè)新農(nóng)村才剛剛起步，路途遙遙。近似地說，我國農(nóng)村在空間上從西到東，幾乎等于時(shí)間上的從古到今，西部一些農(nóng)村經(jīng)過20、30年的建設(shè)，也許只能達(dá)到東部地區(qū)今日的水平。新農(nóng)村建設(shè)需要腳踏實(shí)地循序漸進(jìn)地推進(jìn)，需要對(duì)其長期性和艱巨性有清醒認(rèn)識(shí)。

　　二、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)面臨的主要問題

　　新農(nóng)村建設(shè)的核心是要減少農(nóng)民，富裕農(nóng)民。為此，必須解決兩大關(guān)鍵問題：第一，通過“工業(yè)下鄉(xiāng)，農(nóng)民進(jìn)城”，加快推進(jìn)工業(yè)化和城市化，讓農(nóng)民不當(dāng)農(nóng)民。第二，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，讓農(nóng)民當(dāng)好農(nóng)民。本文對(duì)前一個(gè)問題存而不論，著重針對(duì)2007年中央“一號(hào)文件”，探討一下發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)面臨的問題。

　　根據(jù)本人的觀察，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的問題中，有些是過去長期存在但一直沒有得到有效解決的問題，有些是不僅沒有得到解決反而有所惡化的問題，有些則是農(nóng)業(yè)發(fā)展外部環(huán)境變化帶來的新問題。擇要而言：

　　1、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高緩慢。與發(fā)達(dá)國家相比，我國發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)面臨的一個(gè)基礎(chǔ)性約束，就是農(nóng)業(yè)就業(yè)比重過高，農(nóng)戶土地經(jīng)營規(guī)模過小。其結(jié)果使得我國的土地生產(chǎn)率盡管已經(jīng)不低，主要農(nóng)產(chǎn)品單產(chǎn)水平超過了世界平均水平，但勞動(dòng)生產(chǎn)率卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家。這種土地生產(chǎn)率與勞動(dòng)生產(chǎn)率的反差，導(dǎo)致了我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)卷化，是我國小農(nóng)經(jīng)濟(jì)最顯著的特點(diǎn)，它嚴(yán)重地制約了農(nóng)民增收，使得農(nóng)民收入增長必然慢于整個(gè)社會(huì)收入的增長。

　　改革開放近30年，我國的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在諸多方面都取得了長足的進(jìn)展，但農(nóng)戶家庭經(jīng)營土地規(guī)模不僅沒有擴(kuò)大，反而略有下降。從聯(lián)合國糧農(nóng)組織的最新統(tǒng)計(jì)看，目前日本農(nóng)民的人均土地規(guī)模已經(jīng)是我國的7倍，韓國是我國的3.5倍。我國要發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，必須不斷推進(jìn)土地的規(guī)模經(jīng)營，改造農(nóng)業(yè)的微觀基礎(chǔ)，以期提高農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率。在目前這種農(nóng)地人均規(guī)模下經(jīng)營農(nóng)業(yè)，無論裝備條件和科技水平多高，其增收的空間都是有限的。

　　　2，農(nóng)業(yè)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)有增無減。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中，決定農(nóng)業(yè)效益和農(nóng)民收入的主導(dǎo)因素是市場(chǎng)需求，而不是生產(chǎn)和供給。事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅受到來自資源供給、配置及利用效率方面的約束，而且越來越多地受到來自需求方面的約束。農(nóng)產(chǎn)品需求彈性不足，對(duì)供給總量規(guī)模的擴(kuò)張構(gòu)成了強(qiáng)勁的制約。正因如此，歐美國家農(nóng)業(yè)政策的重心也是放在了應(yīng)對(duì)過剩條件下的農(nóng)民利益保護(hù)問題上，而不是主要用以促進(jìn)生產(chǎn)。

　　我國自實(shí)行農(nóng)村改革以來，小生產(chǎn)與大市場(chǎng)的對(duì)接問題就一直困擾農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民的持續(xù)增收，而且隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的提高，這個(gè)問題變得日益突出。20世紀(jì)90年代末我國已基本上告別了農(nóng)產(chǎn)品短缺的時(shí)代，進(jìn)入了總量基本平衡、豐年有余的新階段。進(jìn)入21世紀(jì)后，糧食生產(chǎn)一度出現(xiàn)了下降，但在政府的大力扶持下，最近3年連續(xù)增產(chǎn)；而畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品和水果、蔬菜等都得到持續(xù)的快速增長。與此同時(shí)，我國居民的食品消費(fèi)需求增速已經(jīng)明顯降了下來，特別是城鎮(zhèn)居民的食品需求已經(jīng)穩(wěn)定了下來。從供求兩方面的變化看，我國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)總體過剩的情況在加劇。相應(yīng)地，農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)也隨之增加。

　　3、全球化給我國農(nóng)業(yè)帶來挑戰(zhàn)。入世后，我國農(nóng)業(yè)將不可避免地卷入越來越激烈的國際競(jìng)爭(zhēng)中去。超小型的家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營，要與經(jīng)營規(guī)模比自己大百倍甚至更多的、同時(shí)享受著巨額補(bǔ)貼的歐美大農(nóng)場(chǎng)一比高低，必然會(huì)給我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來挑戰(zhàn)。比如，我國連續(xù)數(shù)年成為棉花凈進(jìn)口國，且進(jìn)口數(shù)量逐年遞增。2005年棉花進(jìn)口量增加到257萬噸，其中一半以上來自美國。一個(gè)重要原因就是，美國政府對(duì)棉花生產(chǎn)實(shí)施了高額補(bǔ)貼，從而造成國際市場(chǎng)上棉花價(jià)格低迷，使得國產(chǎn)棉花在價(jià)格上無法與美棉競(jìng)爭(zhēng)。這種情況下，國內(nèi)紡織企業(yè)力爭(zhēng)多拿進(jìn)口配額，紛紛采購進(jìn)口棉，導(dǎo)致棉花進(jìn)口規(guī)模大量增加，國產(chǎn)棉銷售不暢，直接影響棉農(nóng)植棉收益。筆者2006年在新疆調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于進(jìn)口棉的沖擊，新疆棉花壓庫多達(dá)90萬噸，棉花主產(chǎn)區(qū)喀什地區(qū)的農(nóng)民人均收入只有1500元左右。

　　2004年世界銀行出版物《全球農(nóng)業(yè)貿(mào)易與發(fā)展中國家》指出，貿(mào)易完全自由化后中國農(nóng)民將是最大的輸家：與維持烏拉圭回合相比，貿(mào)易完全自由化后，在2015年中國農(nóng)民的損失將達(dá)到750億美元；其次是西歐各國及亞洲日本、韓國和中國臺(tái)灣農(nóng)民。中國農(nóng)業(yè)就業(yè)和農(nóng)民收入下降也是全球最多：2015年農(nóng)業(yè)總就業(yè)減6.6%，收入下降3.1%；谷物和糖料就業(yè)人數(shù)減少達(dá)26.6%。

　　三、進(jìn)一步完善農(nóng)村土地制度：賦予農(nóng)民更完整的土地權(quán)利

　　建設(shè)新農(nóng)村，無論讓農(nóng)民不當(dāng)農(nóng)民，還是讓農(nóng)民當(dāng)好農(nóng)民，都需要適宜的土地制度。理論上講，好的農(nóng)村土地制度應(yīng)該有兩個(gè)核心功能，一可提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，特別是勞動(dòng)生產(chǎn)率。二可保障農(nóng)民獲得合理的土地增值利益。因此土地制度不能不動(dòng)，也不能亂動(dòng)。不動(dòng)，就會(huì)把農(nóng)業(yè)中最稀缺的要素排斥在市場(chǎng)之外，就無法從根本上走出小農(nóng)經(jīng)營的局限，帶來勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)增長的內(nèi)卷化，農(nóng)民就無法當(dāng)好農(nóng)民；亂動(dòng)，就會(huì)造成農(nóng)民土地增值利益的流失，導(dǎo)致農(nóng)民無序失地，甚至“嘯聚倡亂”，農(nóng)民就當(dāng)不好非農(nóng)民。從這個(gè)角度看，我國的土地制度還不夠完善，特別是在保護(hù)農(nóng)民土地利益方面，農(nóng)村土地集體所有的制度性的缺陷還很明顯。目前，普遍的說法是我國有4000萬失地農(nóng)民，2004年進(jìn)一步治理整頓土地市場(chǎng)秩序以來，全國共查處土地征用違法案件16.8萬件。農(nóng)業(yè)部的消息稱，我國每年土地減少400萬畝，其中200萬畝耕地，造成100萬農(nóng)民失業(yè)。所以，在新農(nóng)村建設(shè)中，將會(huì)越來越多涉及到土地制度，無法繞開。我認(rèn)為，改革的方向是賦予農(nóng)民更完整的土地權(quán)利，即在國家的有效管理下、在先進(jìn)行試點(diǎn)改革的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)行“土地歸農(nóng)”的制度改革。

　　在實(shí)行土地歸農(nóng)制度之時(shí)，國家應(yīng)該制定一套相應(yīng)的政策法規(guī)來完善其事，化解風(fēng)險(xiǎn)和防止偏差。一是做好土地利用規(guī)劃；二是制定《國家征地法》和《農(nóng)民土地使用、流轉(zhuǎn)和買賣法》。對(duì)于土地的買賣，要限制商賈和權(quán)勢(shì)巧取豪奪個(gè)體農(nóng)民的土地，要有社區(qū)內(nèi)部優(yōu)先、農(nóng)業(yè)利用優(yōu)先和數(shù)量上的上限，等等。三是要加快農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立，這是不管有沒有土地制度變革都需要做的事情。

　　對(duì)于實(shí)行土地歸農(nóng)的制度變革，目前一個(gè)主要的障礙是，有相當(dāng)多的人認(rèn)為現(xiàn)行的土地制度為農(nóng)民提供了福利保障，擔(dān)心土地歸農(nóng)后部分農(nóng)民會(huì)失去土地而變成流民，影響社會(huì)穩(wěn)定。這是一種很樸素，同時(shí)也經(jīng)不起推敲的觀點(diǎn)。試想，現(xiàn)行的土地制度只賦予了農(nóng)民部分的權(quán)利，如果說部分的權(quán)利就能為農(nóng)民提供保障，難道賦予農(nóng)民完整的權(quán)利反而不能提供保障了嗎？至于說有個(gè)別農(nóng)民貪圖一時(shí)享受，把土地賣了變得沒有著落，那完全是另外一個(gè)問題。

　　在這個(gè)問題上，集體林權(quán)改革的成功實(shí)踐是很好參照。2003年，福建省就開始推進(jìn)以明晰所有權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、確保收益權(quán)為主要內(nèi)容，也即“給予林農(nóng)真正意義上的物權(quán)”的集體林權(quán)制度改革。這對(duì)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革極具啟發(fā)意義，應(yīng)以此為契機(jī)把土地制度改革的理論探討和實(shí)踐引向深入。

　　四、建立農(nóng)業(yè)支持政策體系：增強(qiáng)力度、擴(kuò)大范圍、完善機(jī)制

　　最近幾年，我國發(fā)生了“以工補(bǔ)農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的政策轉(zhuǎn)向，政府顯著增加了在“三農(nóng)”方面的投入，重點(diǎn)用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村社會(huì)事業(yè)和農(nóng)業(yè)支持三個(gè)方面。這里著重探討一下農(nóng)業(yè)支持政策的建立問題。我認(rèn)為，建立我國農(nóng)業(yè)支持政策體系，關(guān)鍵是要用足WTO“綠箱”政策，用好“黃箱”政策，增強(qiáng)支持力度，擴(kuò)大支持范圍，完善支持機(jī)制。簡(jiǎn)要而言：

　　第一，增強(qiáng)力度。資料顯示，2005年OECD國家農(nóng)業(yè)支持總水平為3852億美元，平均每個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力得到12346美元的支持，其中美國為49193美元，歐盟為22000美元，日本為20912美元；平均每公頃耕地得到923美元的支持，其中美國為632美元，歐盟為1815美元，日本為13555美元。OECD國家農(nóng)民的農(nóng)業(yè)總收入中約1/3是來自于政府各種各樣的補(bǔ)貼和支持。我國曾經(jīng)很長時(shí)間對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行了征稅政策，目前已由征稅轉(zhuǎn)向了支持。但總體上講，農(nóng)業(yè)支持的力度還很弱。無論從農(nóng)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在需要看，還是從國家能力上看，農(nóng)業(yè)支持水平都應(yīng)該有一個(gè)更大幅度的提高。

　　在這個(gè)問題上，一個(gè)普遍存在著認(rèn)識(shí)的誤區(qū)是，認(rèn)為發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是多數(shù)人對(duì)少數(shù)人的補(bǔ)貼，而我國是少數(shù)人對(duì)多數(shù)人的補(bǔ)貼，所以補(bǔ)貼不起。事實(shí)上，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼主要是針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量而非農(nóng)民的人數(shù)。發(fā)達(dá)國家的農(nóng)民比例盡管很小，但所經(jīng)營的土地規(guī)模和生產(chǎn)的產(chǎn)品數(shù)量卻很大，比如美國平均農(nóng)場(chǎng)規(guī)模是我國農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模的500多倍，其城市消費(fèi)者在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持方面的相對(duì)人均負(fù)擔(dān)顯然更大。

　　第二，擴(kuò)大范圍。這里著重要指出的是，一要對(duì)水稻、小麥以外的種植業(yè)實(shí)行價(jià)格支持政策，如玉米、棉花、油料、雜糧、豆類等，并對(duì)重點(diǎn)地區(qū)給予重點(diǎn)支持。比如，過去7年來我國棉花需求以每年10%左右的速度遞增，產(chǎn)需缺口和進(jìn)口數(shù)量不斷增大，但國家并沒有出臺(tái)一項(xiàng)扶持棉花生產(chǎn)的重大舉措，甚至連原有的一些優(yōu)惠政策也相繼取消，因此給予棉花生產(chǎn)補(bǔ)貼和價(jià)格支持，應(yīng)當(dāng)是我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的內(nèi)容之一。

　　二要對(duì)畜牧業(yè)給予補(bǔ)貼，特別是要對(duì)西北地區(qū)的畜牧業(yè)給予重點(diǎn)支持。資料表明，西北地區(qū)擁有草地26億多畝，占全國的2/3，而牧業(yè)產(chǎn)值僅占全國的7.5%。全區(qū)農(nóng)牧業(yè)結(jié)構(gòu)中，種植業(yè)占70%左右，畜牧業(yè)比重僅為28.5%左右。我們認(rèn)為，國家有必要實(shí)施“西北畜牧業(yè)振興計(jì)劃”，作為開發(fā)大西北和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的優(yōu)先內(nèi)容。其核心：一是加快西北的畜種改良。西北地區(qū)的畜種多為地方品種，既低產(chǎn)，又增加生態(tài)壓力，與國外差距甚大，應(yīng)該加快國外良種的引進(jìn)，加快對(duì)當(dāng)?shù)匦蠓N的雜交改良。中央政府要像實(shí)施糧食“良種補(bǔ)貼”一樣，對(duì)西北地區(qū)畜牧業(yè)原種繁殖和雜交改良給予補(bǔ)貼，而且力度應(yīng)該更大。二是加快建立人工草料生產(chǎn)基地。據(jù)世界銀行估算，新疆和甘肅有46%和48%的草原屬于中度或嚴(yán)重退化。另據(jù)研究，在荒漠干旱草原區(qū)，建設(shè)一畝有水利條件的人工飼草基地，一般可以解放、保護(hù)40-50畝天然荒漠草場(chǎng)，“建設(shè)一小片，保護(hù)一大片”。國家大幅度增加對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)投入和補(bǔ)貼的同時(shí)，也應(yīng)加大對(duì)西北人工飼草基地建設(shè)的投入和對(duì)農(nóng)民及其他利益相關(guān)者的補(bǔ)貼。

　　三要對(duì)生態(tài)脆弱帶進(jìn)行補(bǔ)貼。我國從2000年開始實(shí)行退耕還林還草工程，國家給予相應(yīng)的糧食、現(xiàn)金和種苗等補(bǔ)貼，工程受到了3200多萬退耕還林還草農(nóng)戶的歡迎。問題是，即使按照當(dāng)初設(shè)計(jì)的生態(tài)林補(bǔ)助8年計(jì)算(經(jīng)濟(jì)林5年)，也很快就要到期。建議由對(duì)農(nóng)民退耕損失進(jìn)行補(bǔ)償轉(zhuǎn)向?qū)�農(nóng)民參與生態(tài)維護(hù)和保育的補(bǔ)貼，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施專門的生態(tài)脆弱帶補(bǔ)貼計(jì)劃。

　　第三，完善機(jī)制。目前我國在“三農(nóng)”方面的專項(xiàng)資金多而凌亂，且分屬不同部門管理，即使是專門的人士也無法對(duì)其有全面準(zhǔn)確的了解。這就必然影響到“三農(nóng)”政策的科學(xué)性和效率，同時(shí)也容易滋生各種問題。為此，需要盡快編制今后5到10年國家支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的總體預(yù)算框架，而不是像目前這樣僅僅提出一個(gè)“三農(nóng)”支出“三個(gè)高于”的籠統(tǒng)原則。

　　農(nóng)業(yè)支持政策體系中，最重要的是要有反周期補(bǔ)貼機(jī)制。2002年美國《農(nóng)業(yè)法》實(shí)行固定支付(直接補(bǔ)貼)、營銷援助貸款計(jì)劃和反周期支付計(jì)劃，為農(nóng)民提供了三條收入保障線，其中反周期補(bǔ)貼的預(yù)算占了整個(gè)農(nóng)產(chǎn)品支持計(jì)劃的2/3。目前，我國僅在個(gè)別品種上實(shí)行了最低價(jià)收購政策，且執(zhí)行環(huán)節(jié)問題很多，更談不上整個(gè)農(nóng)產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)控制。這將是今后需要予以重點(diǎn)解決的問題。

　　最后說明一點(diǎn)，由于

柴油、化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲，2006年4月中央政府新增125億元補(bǔ)貼資金，全部納入糧食風(fēng)險(xiǎn)基金，對(duì)農(nóng)民種糧增支實(shí)行綜合直補(bǔ)。這項(xiàng)補(bǔ)貼已經(jīng)不具備生產(chǎn)資料補(bǔ)貼的專門功能，而變成了糧食直補(bǔ)的翻版。為此建議，一是要將這項(xiàng)補(bǔ)貼的范圍擴(kuò)大到整個(gè)種植業(yè)，而不是單純的糧食，且不能有地區(qū)差異。二是根據(jù)農(nóng)民的種植田畝及生產(chǎn)資料價(jià)格指數(shù)變動(dòng)情況，發(fā)放購買生產(chǎn)資料的代金券。