世界上很多國家均有相當(dāng)數(shù)量的國有資產(chǎn)，其監(jiān)管體制、管理經(jīng)驗(yàn)可為中國國資監(jiān)管體制改革所借鑒

　　- 杜天佳

　　國有資產(chǎn)監(jiān)管體制是關(guān)于國有資產(chǎn)監(jiān)督和管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)限職責(zé)劃分及調(diào)控管理方式等多方面的基本制度體系，是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的有機(jī)組成部分。黨的十六大報(bào)告指出：“改革國有資產(chǎn)管理體制，是深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重大任務(wù)。”“國家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人責(zé)任，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。”這為深化國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革指明了方向。

　　本文將從國際視角出發(fā)，試著為尚處在探索中的中國國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革尋找一些亮點(diǎn)，提供一點(diǎn)啟示和借鑒。

　　國有資產(chǎn)監(jiān)管模式選擇

　　在國有資產(chǎn)監(jiān)管體系框架的構(gòu)建中，世界上主要有“分級(jí)所有”和“分類管理”兩種模式。相對(duì)而言，中國宜嘗試“分級(jí)產(chǎn)權(quán)”模式，即“分級(jí)履行出資人職責(zé)”。

　　絕大多數(shù)國家的國有資產(chǎn)在法律上屬于中央及地方政府所有，各級(jí)政府之間有明確的財(cái)產(chǎn)劃分，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府所有的資產(chǎn)沒有支配權(quán)和收益權(quán)。法國、德國、美國、加拿大、日本和澳大利亞等都實(shí)行分級(jí)所有。

　　按性質(zhì)(競爭性/非競爭性)的不同，國有企業(yè)可以有不同的法律地位、管理方式、經(jīng)營目標(biāo)和績效考核標(biāo)準(zhǔn)。

　　法律地位：新加坡的壟斷性國有企業(yè)是依據(jù)專門立法成立的獨(dú)立法人，主要承擔(dān)社會(huì)職能；競爭性國有企業(yè)則是依據(jù)公司法成立的國有控股公司，其法律地位與私人企業(yè)相同。

　　管理方式：在法國，國家對(duì)競爭性國有企業(yè)擁有控制權(quán)，對(duì)非競爭性國有企業(yè)則實(shí)行間接管理，不進(jìn)行直接的行政干預(yù)。

　　經(jīng)營目標(biāo)和績效考核標(biāo)準(zhǔn)：瑞典競爭性國有企業(yè)的經(jīng)營目標(biāo)為創(chuàng)造利益最大化，其經(jīng)濟(jì)增加值(EVA)應(yīng)為正數(shù)；而公益性企業(yè)的經(jīng)營目標(biāo)基本上是成本有效性，其EVA為零即可。

　　按國家在國有企業(yè)中所占股份的不同，將國有企業(yè)分為國家獨(dú)資公司、國家控股公司、國家參股公司等。政府在各類企業(yè)中參與管理的程度、方式不同，企業(yè)經(jīng)營自由度也不同。如韓國的政府投資企業(yè)(GIE)、政府企業(yè)(GEs)、政府支持企業(yè)(GBE)和間接投資企業(yè)(IIEs)，芬蘭的國有公司(國有獨(dú)資公司和控股公司)及聯(lián)合公司(國家作為重要股東的參股公司)。

　　按業(yè)務(wù)性質(zhì)劃分，各國國有資產(chǎn)管理模式也有不同。捷克國有資產(chǎn)基金會(huì)分管準(zhǔn)備私有化或經(jīng)過股份制改造企業(yè)中的國有資產(chǎn)，一般都是國有控股的具有戰(zhàn)略性的大企業(yè)；國有清算局分管國有銀行對(duì)國有資產(chǎn)不良貸款的債權(quán)或資本化后形成的股權(quán)等這部分國有資產(chǎn)；政府各部門如貿(mào)工部、信息部、交通部等也分管著相關(guān)行業(yè)中的國有企業(yè)，一般為未進(jìn)行股份制改造和私有化的國有獨(dú)資公司。奧地利76家國有企業(yè)中25家大型工交類、金融類企業(yè)隸屬于財(cái)政部，其他51家規(guī)模較小、業(yè)務(wù)特殊的國企則分散在經(jīng)濟(jì)部、勞動(dòng)部、文化部等8個(gè)部門管理。

　　中國實(shí)行由國務(wù)院和地方人民政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制。國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)是代表國務(wù)院履行出資人職責(zé)、負(fù)責(zé)監(jiān)督管理企業(yè)國有資產(chǎn)的直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，設(shè)區(qū)的市、自治州級(jí)人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)是代表本級(jí)政府履行出資人職責(zé)、負(fù)責(zé)監(jiān)督管理企業(yè)國有資產(chǎn)的直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)。上級(jí)政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對(duì)下級(jí)政府的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，沒有行政隸屬關(guān)系。

　　探索國資監(jiān)管有效運(yùn)作模式

　　2003年3月，中國成立了國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。5月27日，通過頒布中華人民共和國第378號(hào)國務(wù)院令的方式，公布了《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》。《條例》中明文規(guī)定：國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)根據(jù)授權(quán)，依法履行出資人職責(zé)，依法對(duì)企業(yè)國有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行國有資產(chǎn)管理法律、法規(guī)，堅(jiān)持政府的社會(huì)公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開，堅(jiān)持政企分開，實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離。

　　國資委履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)，就要求國資委應(yīng)該更像國有資產(chǎn)的總董事會(huì)，同時(shí)本身的運(yùn)作模式也必須是相當(dāng)市場化、商業(yè)化的。現(xiàn)階段對(duì)企業(yè)的監(jiān)管實(shí)踐中，國資委應(yīng)該特別注意區(qū)別目標(biāo)性管理和干預(yù)性管理兩種方式，爭取達(dá)到二者的最佳統(tǒng)一。

　　在自身內(nèi)部組成上可以考慮創(chuàng)建一套外部專家或?qū)�業(yè)人員也能參與并發(fā)揮才智的規(guī)章制度，如視具體情況實(shí)行中長期或短期外聘等。此外，盡快以全新的出資人治理文化和符合市場原則的治理方式，取代長期以來各部委的進(jìn)入文化，早日完成從特設(shè)機(jī)構(gòu)到非政府性的法定機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，抓住歷史和現(xiàn)實(shí)的雙重契機(jī)，成為國有資本改革的中堅(jiān)力量。與此同時(shí)，國資委自身也可在實(shí)踐中磨礪和成長，不斷完善其內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制和治理文化，從而進(jìn)一步構(gòu)建其他內(nèi)部管理制度、監(jiān)督制度、薪酬制度等。

　　實(shí)現(xiàn)政企分開以及所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，將國有企業(yè)真正徹底地推向市場，是業(yè)已公認(rèn)的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革的首要目標(biāo)。從理論上說，民營化是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的路徑，但中國現(xiàn)階段的國情還做不到大規(guī)模的民營化。“抓大放小”可以解決中小企業(yè)的出路，但國有大型企業(yè)如何進(jìn)行改革就成為一個(gè)必須面對(duì)卻又十分棘手的問題。國資委的成立只是從形式上解決了國有資產(chǎn)出資人缺位的問題，由于沒有相對(duì)應(yīng)的完備的國有資產(chǎn)或國有企業(yè)法律框架，所以無法從法律上更好地明確國資委的責(zé)任、權(quán)利和法律地位。

　　建立統(tǒng)一的國資管理法律體系

　　依法管理國有資產(chǎn)是發(fā)達(dá)國家的共同特征。國有資產(chǎn)監(jiān)管的各個(gè)方面均有法律依據(jù)，甚至專門為某個(gè)國有企業(yè)立法，規(guī)范其設(shè)立、運(yùn)行、監(jiān)管和消亡等各個(gè)方面，并且國資管理立法的層次比較高，多由國會(huì)通過，國有企業(yè)的私有化也是在有關(guān)立法的指導(dǎo)下進(jìn)行的。

　　相比之下，中國的國有資產(chǎn)立法較為滯后，且系統(tǒng)性不強(qiáng)，層次偏低，缺乏應(yīng)有的連續(xù)性和權(quán)威性。正是由于立法層次低、不統(tǒng)一，各部門自行其法，導(dǎo)致相互間難以協(xié)調(diào)甚至發(fā)生沖突，同時(shí)對(duì)一些難點(diǎn)問題又都避而不談。

　　國有資產(chǎn)管理法是列入八屆和九屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃的重要立法項(xiàng)目之一。起草工作始自1993年8月，經(jīng)過七易其稿后，形成《國有資產(chǎn)法(草案送審稿)》，于1995年9月上報(bào)全國人大常委會(huì)委員長會(huì)議，因?qū)�國有資產(chǎn)管理與經(jīng)營機(jī)構(gòu)、該法的出臺(tái)時(shí)機(jī)等問題存在不同意見，未能安排審議。而目前與國有資產(chǎn)相關(guān)的法律則分散到《公司法(修改)》《證券法》《政府采購法》《中小企業(yè)促進(jìn)法》等多部經(jīng)濟(jì)法規(guī)中，加上正在修改或即將出臺(tái)的《證券法(修改)》《破產(chǎn)法》《證券投資基金法》《財(cái)稅法》《商業(yè)銀行法》等，與國有資產(chǎn)相關(guān)的法律更是五花八門。一部統(tǒng)一的國有資產(chǎn)管理法律成為社會(huì)各界望眼欲穿的期待。

　　從民法上講，國有資產(chǎn)權(quán)是國有資產(chǎn)法的本位問題，如不能解決本位問題，法律就有虛泛之嫌。從經(jīng)濟(jì)法的視野來看，國有資產(chǎn)法涉及國家如何行使對(duì)國有資產(chǎn)的監(jiān)管，以及如何對(duì)國有資產(chǎn)營運(yùn)進(jìn)行干預(yù)。從行政法、刑法的角度來看，國有資產(chǎn)法涉及政府在對(duì)國有資產(chǎn)監(jiān)管和營運(yùn)過程中的有關(guān)法律責(zé)任。同時(shí)，國有資產(chǎn)法還必須明確市場經(jīng)濟(jì)條件下政府和國有資產(chǎn)的關(guān)系。可見，國有資產(chǎn)法的出臺(tái)不是一件簡單的事。

　　就過程來說，以現(xiàn)有的條件全面整體地出臺(tái)一部國有資產(chǎn)法不現(xiàn)實(shí)也不成熟，可以考慮把法的涵蓋面縮小，采用從陸續(xù)造血造肉到最后組成軀體的辦法，先逐條頒布具體細(xì)致有針對(duì)性的法規(guī)，最后有機(jī)整合進(jìn)而構(gòu)成體系。出臺(tái)的法規(guī)應(yīng)具備可操作性和可訴性。可操作性即該法的頒布將提供細(xì)化的具體辦法，可訴性即該法應(yīng)規(guī)定有充當(dāng)國有資產(chǎn)管理者“合適”監(jiān)督者的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并完善監(jiān)督的機(jī)制和體系。同時(shí)，法規(guī)還應(yīng)該保證當(dāng)國有資產(chǎn)發(fā)生流失和權(quán)屬糾紛時(shí)，能夠訴之于相對(duì)應(yīng)的司法機(jī)構(gòu)。現(xiàn)在社會(huì)上有種觀點(diǎn)認(rèn)為，國資委集國有資產(chǎn)“總老板”職能和“具體老板”職能于一身，且有權(quán)代表國家向部分企業(yè)派出監(jiān)事會(huì)，這就出現(xiàn)自己監(jiān)督自己的利益沖突，構(gòu)成了法治大忌。

　　理順國資營運(yùn)與監(jiān)管的關(guān)系

　　鑒于現(xiàn)在深圳、上海、武漢等地方政府已經(jīng)實(shí)行了“國資委(國資辦)—國有資產(chǎn)營運(yùn)機(jī)構(gòu)—國有企業(yè)”的三層國有資產(chǎn)監(jiān)管營運(yùn)模式和架構(gòu)，建議中央政府盡快通過有關(guān)法規(guī)或文件明確國有資產(chǎn)營運(yùn)機(jī)構(gòu)與政府的關(guān)系，以便更好地指導(dǎo)和監(jiān)督全國國有企業(yè)。

　　國有資產(chǎn)營運(yùn)機(jī)構(gòu)在國有資產(chǎn)監(jiān)管體制中處于政府和市場接口處的中介地位，因此，弄清國有資產(chǎn)營運(yùn)機(jī)構(gòu)與政府國有資產(chǎn)監(jiān)管部門之間的關(guān)系就顯得十分重要。關(guān)于二者的關(guān)系，社會(huì)上存在兩種觀點(diǎn)：一是投資關(guān)系——把國有資產(chǎn)監(jiān)管部門、營運(yùn)機(jī)構(gòu)和被授權(quán)企業(yè)之間的關(guān)系理解為國有資產(chǎn)監(jiān)管部門將國有資產(chǎn)投資于營運(yùn)機(jī)構(gòu)，而營運(yùn)機(jī)構(gòu)再把這些國有資產(chǎn)投資于被授權(quán)的企業(yè)。它們之間的關(guān)系均為投資關(guān)系。二是授權(quán)關(guān)系——把國有資產(chǎn)監(jiān)管部門與營運(yùn)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系理解為授權(quán)關(guān)系，即認(rèn)為二者之間的關(guān)系是基于國有資產(chǎn)監(jiān)管部門把國有資產(chǎn)授權(quán)給營運(yùn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營之上的，國有資產(chǎn)監(jiān)管部門也因此才擁有對(duì)營運(yùn)機(jī)構(gòu)的管理權(quán)。

　　實(shí)際上，這二者之間存在雙重關(guān)系，即“投資關(guān)系”和“授權(quán)關(guān)系”兼而有之。國有資產(chǎn)監(jiān)管部門對(duì)營運(yùn)機(jī)構(gòu)的管理權(quán)來自于投資關(guān)系，是一種出資者的權(quán)利。而二者之間的授權(quán)關(guān)系從法律性質(zhì)上說，應(yīng)當(dāng)屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)中的授權(quán)關(guān)系，而非通常法律上所說的授權(quán)關(guān)系，可考慮用“先投資、后授權(quán)”的方式來構(gòu)建國有資產(chǎn)授權(quán)營運(yùn)制度。國資委通過授權(quán)關(guān)系，將其“國有資產(chǎn)管理運(yùn)營的具體實(shí)施權(quán)能”合理讓渡給國有資產(chǎn)經(jīng)營公司。

　　授權(quán)是權(quán)力下放的過程。其難點(diǎn)是既要給予被授權(quán)方充分的空間，以發(fā)揮其積極性和創(chuàng)造性；同時(shí)，又需要用一種合理的形式，實(shí)現(xiàn)對(duì)被授權(quán)方行為的有效監(jiān)管，以規(guī)避因代理成本而出現(xiàn)所有者利益受損的情況。在“先投資，后授權(quán)”模式中，國資委因其投資行為，為自己先行確立了“國有資產(chǎn)經(jīng)營公司股東”這一法定地位，從而依法享有股東的各項(xiàng)權(quán)益，能夠以股東法定權(quán)能對(duì)資產(chǎn)經(jīng)營公司董事會(huì)的運(yùn)作和決策實(shí)行監(jiān)管。而這恰好解決了授權(quán)關(guān)系中困擾已久的問題，即“授權(quán)方需通過合理的形式，求得權(quán)力下放與有效監(jiān)管之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一”。

　　在國有資產(chǎn)運(yùn)營方面，國資委通過“投資創(chuàng)建持股型資產(chǎn)經(jīng)營公司，并以授權(quán)方式向其讓渡管理運(yùn)營國有資產(chǎn)部分權(quán)能”的方式，化解了自己“行政上被授權(quán)”和“所授權(quán)能需按市場經(jīng)濟(jì)原則實(shí)施行使”的矛盾；同時(shí)，借助持股型資產(chǎn)經(jīng)營公司這一主體，使國有資本在市場法則下合理流動(dòng)、有“進(jìn)”有“退”，進(jìn)而使得“在國有經(jīng)濟(jì)布局戰(zhàn)略性調(diào)整中，做到進(jìn)而有為、退而有序”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)成為可能。

　　構(gòu)建長期有效的國企進(jìn)退機(jī)制

　　中國實(shí)施的是大陸法系，因此應(yīng)該考慮以羅馬法及當(dāng)代大陸法系立法經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，通過立法的形式首先實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)有國有資產(chǎn)的分類，將其區(qū)分成為公共利益而存在的不可交易的物和用于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或商業(yè)活動(dòng)的可以交易的物。

　　國家對(duì)前一類財(cái)產(chǎn)只是以公共機(jī)關(guān)的身份行使管理權(quán)，而對(duì)于后一類國家應(yīng)行使民法上的所有權(quán)。實(shí)踐中，可借鑒日本的做法制定專門的《國有資產(chǎn)法》，對(duì)國有資產(chǎn)分類和利用方式作出規(guī)范。結(jié)合中國國情，考慮將國有企業(yè)區(qū)分為涉及國家安全、自然壟斷、重要資源行業(yè)中的屬于“必進(jìn)”的企業(yè)；不需要國有經(jīng)濟(jì)完全控制的行業(yè)或領(lǐng)域中的國有企業(yè)，可部分“退出”企業(yè)；以及既非“必進(jìn)”也非“必退”領(lǐng)域的企業(yè)，分別進(jìn)行管理和調(diào)整。

　　“有進(jìn)有退，有所為有所不為”是指，對(duì)于那些適宜實(shí)行國有國營和國有國控的企業(yè)，應(yīng)該根據(jù)社會(huì)的需要，在財(cái)力可支撐的限度內(nèi)加大國有資本的投入，發(fā)展有關(guān)國計(jì)民生的重要產(chǎn)業(yè)，更好地彌補(bǔ)市場失靈。而對(duì)于那些適宜完全進(jìn)入市場的國有企業(yè)，應(yīng)該從市場效率出發(fā)，努力構(gòu)建一個(gè)有效的退出機(jī)制，使企業(yè)真正成為產(chǎn)權(quán)明晰的市場競爭主體。

　　退出機(jī)制的構(gòu)建并非意味著國有資本從競爭性領(lǐng)域全部退出，它包含著兩重含義：一是產(chǎn)權(quán)(廣義)改革和所有權(quán)退出機(jī)制，即在產(chǎn)權(quán)改革與重組過程中，國有資本分階段、分步驟地從某些企業(yè)中退出；二是在所有權(quán)結(jié)構(gòu)不變的前提下，引入企業(yè)經(jīng)營權(quán)和控制權(quán)的退出機(jī)制。

　　實(shí)行產(chǎn)權(quán)改革和構(gòu)建所有權(quán)退出機(jī)制，目的是讓一些競爭力弱的國有企業(yè)退出競爭性領(lǐng)域。這不僅有利于這些企業(yè)擺脫政府的束縛，完全在市場競爭中求生存、求發(fā)展，為建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)造必要的微觀基礎(chǔ)，而且有利于政府卸下不得不常常為它們輸血的巨大財(cái)政負(fù)擔(dān)，轉(zhuǎn)而集中財(cái)力人力抓好其他重點(diǎn)企業(yè)。具體措施考慮如下：

　　對(duì)企業(yè)進(jìn)行全面分析和評(píng)價(jià)，確定企業(yè)的經(jīng)營目標(biāo)，選擇切合實(shí)際的企業(yè)改革和重組方式。企業(yè)改革的目標(biāo)在于資本使用效率，尤其是資本的回報(bào)。瑞典的“經(jīng)濟(jì)增加值”，韓國的“股本收益率”都值得研究和借鑒。對(duì)于那些資產(chǎn)狀況尚好、產(chǎn)品仍有市場、還存在一定市場競爭能力的企業(yè)，國有資本并不必馬上退出，可以按照國際慣例對(duì)它們進(jìn)行股份制改造，進(jìn)而轉(zhuǎn)為采用目標(biāo)性管理方式調(diào)控和監(jiān)管企業(yè)。

　　中小型國有企業(yè)應(yīng)該把治理與重組相結(jié)合。產(chǎn)權(quán)重組如果不與企業(yè)治理相結(jié)合，造成的最大惡果就是國有資產(chǎn)流失。東歐各國在出售中小企業(yè)的過程中，起初是無秩序的，企業(yè)各自為政，由此而引起的混亂促使各國政府設(shè)立私營化部，其目的并非單純地重組國有企業(yè)，而是有組織地對(duì)一些企業(yè)進(jìn)行治理。德國托管局通過注資改造，使前東德的國有企業(yè)在效率上有了普遍的提高。波蘭和捷克等國通過設(shè)立投資基金，并不斷完善其運(yùn)行機(jī)制，創(chuàng)建法人治理結(jié)構(gòu)，從而將死氣沉沉的國營企業(yè)轉(zhuǎn)化為靈活的市場企業(yè)。

　　慎重選擇部分企業(yè)試行員工持股計(jì)劃。借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合中國國情，考慮當(dāng)企業(yè)面臨惡意收購或破產(chǎn)倒閉等狀況時(shí)，職工為免遭失業(yè)，可在所有者或出資人同意下，自愿參加持股計(jì)劃。員工持股計(jì)劃宜采用多元結(jié)構(gòu)，并且有步驟地進(jìn)行。就當(dāng)前而言，應(yīng)以員工出資型和非稅收優(yōu)惠型為主，同時(shí)充分注意作為報(bào)酬的股份的激勵(lì)作用。就員工持股會(huì)的性質(zhì)來說，目前宜將其作為持股員工的合伙對(duì)待。等到中國法人制度、信托基金制度完善后，再對(duì)其性質(zhì)作出新的界定。

　　對(duì)于那些重組成本過高而又能夠賣出較好價(jià)錢的企業(yè)有選擇地予以出售。為防止國有資產(chǎn)流失，可借鑒匈牙利的有關(guān)做法，實(shí)行先改造再出售的方式，出售前對(duì)企業(yè)進(jìn)行必要的改造和包裝。同時(shí)，堅(jiān)持公開出售的原則，建立資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)(可考慮中介性質(zhì))，公正、客觀地評(píng)估國有資產(chǎn)的價(jià)值。相應(yīng)的，對(duì)于那些既賣不出去又無改造前景的長期虧損企業(yè)予以關(guān)閉，宣布破產(chǎn)。

　　所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營控制權(quán)是兩個(gè)不同的概念。所有權(quán)反映了企業(yè)的最終歸屬，而企業(yè)經(jīng)營控制權(quán)表明企業(yè)財(cái)產(chǎn)的營運(yùn)和控制主體。在自然人企業(yè)制度下，兩者可能是合二為一的，但在法人企業(yè)制度下，兩者通常是分離的。不同的企業(yè)經(jīng)營狀態(tài)，對(duì)應(yīng)著不同的企業(yè)經(jīng)營權(quán)和控制權(quán)安排。一般來說，企業(yè)經(jīng)營處于正常狀態(tài)，所有者最有積極性經(jīng)營和控制企業(yè)；當(dāng)企業(yè)處于虧損和無法償債的境地時(shí)，債權(quán)人最有積極性重組企業(yè)；當(dāng)企業(yè)面臨倒閉時(shí)，企業(yè)內(nèi)部人最有積極性挽救企業(yè)。企業(yè)經(jīng)營權(quán)和控制權(quán)的退出機(jī)制實(shí)際上就是企業(yè)的相機(jī)治理機(jī)制。

　　相機(jī)治理程序按主體劃分為四類：政府和股東、債權(quán)人、經(jīng)營者及職工。具體來說，就是當(dāng)一個(gè)企業(yè)在營運(yùn)過程中，由于主客觀原因，會(huì)顯露出企業(yè)經(jīng)營陷入危機(jī)的信號(hào)，如銷售收入持續(xù)下降，股利持續(xù)低水平，過高的負(fù)債率，經(jīng)理人員或董事有玩忽職守、貪污行為等。這些征兆暗示某些利益相關(guān)者未來的權(quán)益將受到侵害，為實(shí)現(xiàn)資本保全，這些利益相關(guān)者就需要通過相機(jī)治理程序，重新分配經(jīng)營權(quán)和控制權(quán)(如改組董事會(huì)、更換經(jīng)理人員等)。當(dāng)這一請(qǐng)求得不到滿足或效果仍不合意時(shí)，相機(jī)治理程序通常就轉(zhuǎn)為破產(chǎn)程序或訴訟程序，而后者在國有資產(chǎn)監(jiān)管中，是政府(所有者)最不愿意看到的結(jié)果。所以，在現(xiàn)實(shí)改革中，根據(jù)企業(yè)實(shí)際情況不斷調(diào)整和重新分配企業(yè)經(jīng)營權(quán)及控制權(quán)，甚至在特定時(shí)期采用適當(dāng)?shù)耐顺鰴C(jī)制是有一定必要的。

　　不過，由于中國的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革還處在“摸著石頭過河”的探索階段，在具體實(shí)踐中仍要堅(jiān)持從國情出發(fā)，小心謹(jǐn)慎，避免操之過急或似是而非。

　　(作者單位為國務(wù)院國資委研究中心）

　　釋義

　　所有權(quán)、產(chǎn)權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)

　　這里，我們有必要先區(qū)分和明確幾個(gè)概念，即所有權(quán)、產(chǎn)權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)英文都是property rights，而所有權(quán)英文是ownership。可見產(chǎn)權(quán)(財(cái)產(chǎn)權(quán))和所有權(quán)是有區(qū)別的，而產(chǎn)權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)之間有共性。產(chǎn)權(quán)既反映人與財(cái)產(chǎn)的關(guān)系，又反映人與人的關(guān)系。而所有權(quán)確定物的最終歸屬，是具有排他性的獨(dú)占權(quán)，是對(duì)世權(quán)(絕對(duì)權(quán),該權(quán)利對(duì)不特定的所有人都有效,如物權(quán))。考慮符合定義規(guī)則，同時(shí)也避免概念沖突，建議將產(chǎn)權(quán)分為廣義產(chǎn)權(quán)、中義產(chǎn)權(quán)和狹義產(chǎn)權(quán)較為可行。廣義產(chǎn)權(quán)指廣義財(cái)產(chǎn)權(quán)，包括所有權(quán)(物權(quán))、債權(quán)和狹義產(chǎn)權(quán)；中義產(chǎn)權(quán)即為目前民法上的狹義財(cái)產(chǎn)權(quán)；狹義產(chǎn)權(quán)是同時(shí)具有物權(quán)性質(zhì)和債性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，是物權(quán)和債的統(tǒng)一。總體看來，產(chǎn)權(quán)是從所有權(quán)中分化出來的一種新的財(cái)產(chǎn)權(quán)形式，是獨(dú)立于所有權(quán)(物權(quán))和債權(quán)的第三種財(cái)產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)是限制物權(quán)與限制債(限制債權(quán)或限制債務(wù))的統(tǒng)一體，具有二重性。

　　它山之石 各國國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其權(quán)限、職責(zé)

　　世界上很多國家均有相當(dāng)數(shù)量的國有資產(chǎn)，雖然其監(jiān)管體制不盡相同，但大都有明確的機(jī)構(gòu)對(duì)國有資產(chǎn)實(shí)行監(jiān)管，并且在職責(zé)和權(quán)限上都有界定和劃分，其最基本的一點(diǎn)，就是通過營運(yùn)國有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。總體來說，主要監(jiān)管方式有以下幾種：

　　設(shè)立專門機(jī)構(gòu)監(jiān)管

　　在國有資產(chǎn)比重較大的國家，政府都設(shè)有或者曾經(jīng)設(shè)有專門機(jī)構(gòu)對(duì)國有資產(chǎn)行使選擇經(jīng)營者、財(cái)務(wù)控制及重大決策等權(quán)利，如俄羅斯的聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)關(guān)系部、巴西的國有企業(yè)協(xié)調(diào)司、意大利的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃部際委員會(huì)和國家參與部、匈牙利的國有資產(chǎn)局等。

　　俄羅斯

　　聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)關(guān)系部作為國有資產(chǎn)監(jiān)管的核心部門，主要職能包括兩方面：一是代表國家對(duì)國有資產(chǎn)行使出資人職能，對(duì)各行各業(yè)的國有企業(yè)統(tǒng)一管理和監(jiān)督(包括在國外的國家資產(chǎn))，二是負(fù)責(zé)推進(jìn)國有企業(yè)私有化。

　　意大利

　　由兩個(gè)中央專門機(jī)構(gòu)綜合監(jiān)管國有資產(chǎn)。經(jīng)濟(jì)計(jì)劃部際委員會(huì)主要職能是：制定政策目標(biāo)，檢查計(jì)劃的執(zhí)行情況，審查公司提出的國家撥款申請(qǐng)，協(xié)調(diào)政府不同部門的政策等。國家參與部是意大利政府專職監(jiān)管國家參與制企業(yè)的機(jī)構(gòu)，它的職責(zé)是通過各大控股公司全面管理國家在各個(gè)生產(chǎn)部門和服務(wù)部門所擁有的股權(quán)，監(jiān)督和協(xié)調(diào)國家參與制企業(yè)的活動(dòng)。

　　巴西

　　計(jì)劃預(yù)算與管理部下設(shè)國有企業(yè)協(xié)調(diào)司對(duì)國有企業(yè)行使行政監(jiān)管職能，進(jìn)行事中監(jiān)督。主要對(duì)企業(yè)運(yùn)營計(jì)劃、投資預(yù)算、支出計(jì)劃、業(yè)績獎(jiǎng)勵(lì)等進(jìn)行評(píng)估。

　　澳大利亞

　　資產(chǎn)管理局作為財(cái)政部下設(shè)六個(gè)職能部門中的一個(gè)，代表聯(lián)邦政府行使國有資產(chǎn)監(jiān)管職能，對(duì)象是聯(lián)邦政府的經(jīng)營性和非經(jīng)營性國有資產(chǎn)，具體負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理、出售轉(zhuǎn)讓、特許權(quán)經(jīng)營、土地政策、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目及保險(xiǎn)管理等。

　　捷克

　　國有資產(chǎn)基金會(huì)以出資人身份對(duì)所屬國有企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，肩負(fù)著推進(jìn)國有企業(yè)私有化的使命，其最高機(jī)構(gòu)是主席團(tuán)，日常營運(yùn)管理工作由下設(shè)的行政委員會(huì)負(fù)責(zé)，基金會(huì)有權(quán)委派代表和外聘專家進(jìn)入企業(yè)的董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)。此外，國家清算局(2001年在原捷克清算銀行基礎(chǔ)上成立)也同樣行使出資人職責(zé)，監(jiān)管著另外一部分國有資產(chǎn)，具體為國有銀行對(duì)國有企業(yè)不良貸款的債權(quán)或資本化后形成的股權(quán)等。

　　印度

　　采取多部門監(jiān)管模式，具體而言，由兩個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成：一、 設(shè)置具有咨詢、服務(wù)和監(jiān)督性質(zhì)的國有資產(chǎn)監(jiān)管職能機(jī)構(gòu)——公營企業(yè)局，該局并不獨(dú)立行使國家所有者職能，只是一個(gè)為政府各部門更好地行使所有者監(jiān)管職能提供服務(wù)的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；二、 國有企業(yè)與重工業(yè)部作為國有企業(yè)的主管部門，具體負(fù)責(zé)其下屬國有企業(yè)的管理和營運(yùn)。

　　以財(cái)政部門為核心，各部門共管

　　在一些國家里，雖然沒有設(shè)置專門機(jī)構(gòu)對(duì)國有資產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管，但以財(cái)政部門為核心，由財(cái)政部門作為國有資產(chǎn)的所有者代表，行使出資人職責(zé)，兼由與企業(yè)業(yè)務(wù)相對(duì)應(yīng)的政府主管部門履行管理職能，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)各行各業(yè)的國有企業(yè)的統(tǒng)一管理和監(jiān)督。

　　德國

　　財(cái)政部代表國家對(duì)國有企業(yè)行使所有權(quán)，主要通過對(duì)公司人員的選任和資金分配來實(shí)現(xiàn)宏觀監(jiān)控。財(cái)政部有權(quán)批準(zhǔn)國有企業(yè)的成立及就資金供給等重大問題做出決策，但不能直接干預(yù)企業(yè)的一般業(yè)務(wù)，只能通過法律規(guī)定董事會(huì)必須遵循的基本原則。此外，外部獨(dú)立經(jīng)濟(jì)審計(jì)人對(duì)公司的年終結(jié)算進(jìn)行審查，聯(lián)邦審計(jì)署作為最高稽核單位，稽核政府所有國有企業(yè)開支賬務(wù)和經(jīng)濟(jì)行為的合法性。

　　法國

　　財(cái)政經(jīng)濟(jì)和預(yù)算部決定企業(yè)

股票的出售或購買及國家對(duì)企業(yè)的投資和補(bǔ)貼分配，并向企業(yè)派駐國家監(jiān)督員以便及時(shí)向政府傳遞企業(yè)信息，同時(shí)派駐財(cái)政總監(jiān)列席董事會(huì)議，推薦國有股份的代表等。國家審計(jì)院對(duì)國有企業(yè)每年的財(cái)務(wù)賬目、經(jīng)營結(jié)果進(jìn)行審計(jì)和監(jiān)督。

　　日本

　　國有資產(chǎn)的管理機(jī)構(gòu)由執(zhí)行機(jī)關(guān)、咨詢機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)組成。執(zhí)行機(jī)關(guān)是直接執(zhí)行國有資產(chǎn)管理的事務(wù)機(jī)關(guān)，由各個(gè)政府主管部門和大藏省組成。大藏省是國有資產(chǎn)的總轄機(jī)關(guān)，其下設(shè)國有企業(yè)

理財(cái)局，主管部大臣則擁有業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)。咨詢機(jī)關(guān)由國有資產(chǎn)中央審議會(huì)和地方審議會(huì)兩級(jí)組成，負(fù)責(zé)回答執(zhí)行機(jī)關(guān)的詢問、提出建議。監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)國有資產(chǎn)在營運(yùn)、處置、管理等方面的監(jiān)督。

　　英國

　　議會(huì)是國有資產(chǎn)的最高監(jiān)管機(jī)構(gòu)，通過立法監(jiān)管和控制國有企業(yè)。財(cái)政部對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行總體財(cái)務(wù)控制，確定對(duì)企業(yè)的資助額，審批各主管部門投資報(bào)告，并對(duì)財(cái)政撥款的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。貿(mào)易和工業(yè)部下設(shè)國有企業(yè)局，作為國有控股母公司對(duì)其子公司和關(guān)聯(lián)公司進(jìn)行產(chǎn)權(quán)管理。

　　新西蘭

　　國庫部和行業(yè)主管部門共同對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督和管理，也共同行使作為國家股股東的各項(xiàng)權(quán)利。這里的國有企業(yè)包括經(jīng)營性企業(yè)、公共服務(wù)性企業(yè)以及一些經(jīng)營性的科研機(jī)構(gòu)。

　　瑞典

　　實(shí)行議會(huì)委托政府對(duì)國有企業(yè)予以管理的委托管理制。議會(huì)有權(quán)就國有企業(yè)的重大事宜發(fā)表意見。政府內(nèi)部由財(cái)政部總體負(fù)責(zé)，與企業(yè)業(yè)務(wù)相對(duì)應(yīng)的主管部門履行具體管理職責(zé)。國家工業(yè)部內(nèi)設(shè)國有企業(yè)局，管理31家競爭性國企；財(cái)政部負(fù)責(zé)金融、地產(chǎn)和博彩業(yè)的14家國企的管理；

衛(wèi)生部、文化部等則管轄其他12家以不同社會(huì)利益為經(jīng)營目標(biāo)的國有企業(yè)。

　　美國

　　財(cái)政部以財(cái)務(wù)為核心進(jìn)行管理，各主管部門擁有審查和批準(zhǔn)企業(yè)預(yù)算、工資及任命主要負(fù)責(zé)人的權(quán)力，政府財(cái)產(chǎn)管理局則負(fù)責(zé)審查國有資產(chǎn)營運(yùn)狀況、任命董事長、批準(zhǔn)預(yù)算等。

　　韓國

　　隨著國有企業(yè)的改革不斷調(diào)整國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的職能，現(xiàn)階段采取財(cái)政經(jīng)濟(jì)部國庫局持有國有股份，業(yè)務(wù)主管部門商財(cái)政經(jīng)濟(jì)部行使政府股東權(quán)益，履行出資人職責(zé)，政府投資企業(yè)(GIE)管理委員會(huì)具體管理及審計(jì)與檢查委員會(huì)進(jìn)行外部審計(jì)相結(jié)合的監(jiān)管方式。

　　以控股機(jī)構(gòu)為中心經(jīng)營管理

　　政府主管部門通過設(shè)置大型的控股公司來實(shí)現(xiàn)對(duì)國有資產(chǎn)的監(jiān)管。在大型控股公司之下一般還設(shè)有專業(yè)控股公司，具體管理和經(jīng)營所屬企業(yè)，從而形成一個(gè)控股公司體系。

　　奧地利

　　財(cái)政部和其監(jiān)管的工交類國企之間有一層控股公司，即奧地利工業(yè)持股公司(OIAG)。到2002年底，控股公司有二級(jí)企業(yè)9家。其主要任務(wù)有兩個(gè)：一是根據(jù)國家私有化法律，負(fù)責(zé)推進(jìn)二級(jí)企業(yè)的私有化；二是按市場的要求，負(fù)責(zé)實(shí)現(xiàn)所持國家股的收益最大化。

　　新加坡

　　國有資產(chǎn)的最高代表機(jī)構(gòu)是設(shè)在財(cái)政部內(nèi)的財(cái)長公司，其下轄三大控股公司，即淡馬錫控股公司(主要控股對(duì)象為交通、能源、電信等大型企業(yè)集團(tuán))、國家發(fā)展控股公司(主要控股對(duì)象為建筑企業(yè))和新加坡保健有限公司(主要管理政府的醫(yī)療保健事業(yè))。

　　意大利

　　各級(jí)控股公司位于國有資產(chǎn)監(jiān)管體系的中層。伊里公司(IRI，即工業(yè)復(fù)興公司)、埃尼公司(ENI，即國家碳化氫公司)和埃菲姆公司是意大利的三大控股公司，其所有權(quán)完全歸國家所有。它們的職責(zé)是負(fù)責(zé)監(jiān)管國家擁有的企業(yè)股份，督促國家參與制企業(yè)執(zhí)行政府指示，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)企業(yè)的投資、經(jīng)營和生產(chǎn)活動(dòng)，向企業(yè)提供必要的財(cái)政支持、信用擔(dān)保和信息技術(shù)、人才等服務(wù)，并保護(hù)企業(yè)的利益。

　　匈牙利

　　成立了唯一特殊法人的國家私有化控股公司(SPHC)作為國有資產(chǎn)的出資人，其職責(zé)是代表國家對(duì)企業(yè)國有資產(chǎn)履行出資人職能和負(fù)責(zé)推進(jìn)國有企業(yè)私有化。匈牙利大部分國有企業(yè)都?xì)wSPHC管理，僅有少量國有企業(yè)由專門部門管理，如鐵路公司隸屬于鐵道部，部分軍工企業(yè)隸屬于國防部等。

　　西班牙

　　國家工業(yè)參股公司(SEPI)成立于1995年，前身為原西班牙國家工業(yè)協(xié)會(huì)(INI，由一名副首相兼任主席)。SEPI的主要職能是為不同行業(yè)的國有公司提供企業(yè)管理和融資服務(wù)；對(duì)所屬企業(yè)進(jìn)行指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，保證計(jì)劃的實(shí)施；促進(jìn)國有企業(yè)的私有化。1997年后SEPI公司不再依靠國家財(cái)政撥款，并開始盈利。

　　此外，某些發(fā)展中國家如贊比亞也采取了這種監(jiān)管模式。

　　通過民營化方式盤活和營運(yùn)國有資產(chǎn)

　　值得注意的是，許多國家將民營化作為營運(yùn)國有資產(chǎn)、提高整體經(jīng)濟(jì)效益的有效途徑。

　　根據(jù)德意志銀行的統(tǒng)計(jì)，世界范圍內(nèi)的民營化進(jìn)程20世紀(jì)80年代以來發(fā)展迅速。80年代初，民營化的規(guī)模還不到10億美元，但到了90年代，民營化金額從220億美元增長至超過1750億美元。此間，民營化作為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策工具被100多個(gè)國家接受并付諸實(shí)踐，籌集資金總數(shù)超過10000億美元。

　　在民營化的過程中，很多國家曾設(shè)有專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)有關(guān)事宜，如巴西的民營化專門委員會(huì)，意大利的國有企業(yè)民營化部，德國的托管局，法國的民營化委員會(huì)等。

　　(資料由作者整理）