劉尚希

　　行政執(zhí)行力是當前廣泛關(guān)注的一個話題。許多的經(jīng)濟社會現(xiàn)象似乎表明我國政府的地方行政執(zhí)行力存在缺失，因而就有了中央決策出不了“中南海”之說。對于這種行政執(zhí)行力不足原因的分析，其中，有一種看法即“地方利益論”頗為流行，那就是地方政府成為一個相對獨立的利益主體，中央政策總是在地方利益的擠壓下變形走樣。在談到宏觀調(diào)控時，批評的矛頭幾乎都是指向地方政府，如投資增長過快、房地產(chǎn)過熱、生態(tài)環(huán)境惡化等等，都是地方政府追求地方自身利益的結(jié)果。這種觀點有一定的道理，但總覺得說服力比較有限。在“地方利益”的涵義、地方政府為什么追求地方利益、地方政府是一個什么樣的利益主體等問題得到清晰的理論解釋之前，輕言是地方利益所致，恐怕有失邏輯上的嚴密性。

　　1994年分稅制改革以來，地方政府之間的競爭越來越以市場為基礎(chǔ)，這種競爭是值得肯定的

　　事實上，我國經(jīng)濟的快速發(fā)展與地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，與地方政府的投資沖動是分不開的。迄今為止，地方政府依然是我國經(jīng)濟快速增長的重要動力，盡管地方政府的行為有時顯得有些“格格不入”，如招商引資、開發(fā)區(qū)熱，雖然產(chǎn)生了各種負面作用，但也不得不承認，地方政府的這些行為大大促進了經(jīng)濟增長，尤其對那些市場功能還相當弱小的地區(qū)而言更為明顯。設(shè)想一下，如果地方政府對經(jīng)濟增長不再感興趣了，那我國的經(jīng)濟將會是一種什么樣的格局呢？

　　我國的改革是以分權(quán)為主要路徑的，正是分權(quán)使地方政府逐漸具備了發(fā)展的能力，并使地方政府之間形成了一種相互競爭的機制。在市場競爭機制還不足以推動經(jīng)濟增長時，地方政府之間的競爭機制彌補了這種不足，使我國經(jīng)濟保持了強勁的動力。這是一種中國特色的“雙重競爭”機制。在分權(quán)改革的早期，這種競爭帶有較濃的行政色彩，因而大量出現(xiàn)了運用行政權(quán)力進行地方封鎖、區(qū)域割據(jù)的現(xiàn)象。到上個世紀90年代，隨著對市場經(jīng)濟的肯定，市場發(fā)育進一步加快，這為改革地方政府之間的競爭方式奠定了基礎(chǔ)。自1994年分稅制改革以來，地方政府之間的競爭越來越以市場競爭為基礎(chǔ)，行政色彩淡化，區(qū)域封鎖的現(xiàn)象大大減少。因而，在全國統(tǒng)一市場基本形成的框架下，地方政府之間的這種競爭是值得肯定的。

　　與其說是地方利益在與中央博弈，倒不如說是

宏觀調(diào)控與中國特色的“雙重競爭”機制，造成了所謂的地方政府“不聽話”的現(xiàn)象

　　任何競爭都會產(chǎn)生副作用。我們可以參考市場經(jīng)濟國家的做法和經(jīng)驗來規(guī)制市場秩序，使之形成有序的競爭。而如何對地方政府之間的競爭進行規(guī)制，我們?nèi)狈��?jīng)驗，現(xiàn)行的做法是依靠“宏觀調(diào)控”來不斷地調(diào)整、約束和引導(dǎo)地方政府的競爭行為。眾所周知，宏觀調(diào)控具有隨機性，難以預(yù)期。事后的、隨機的、“一刀切”的宏觀調(diào)控往往使地方政府措手不及，成為地方發(fā)展經(jīng)濟的一種巨大“風(fēng)險”，因而地方在盡力規(guī)避這種風(fēng)險。這種規(guī)避行為從政治集權(quán)的視角來看，自然是一種“不聽話”的表現(xiàn)。我國經(jīng)濟的區(qū)域差距相當大，市場發(fā)育水平懸殊，在未禁止即許可的情況下，各地爭先恐后抓發(fā)展，有的跑得快，有的跑得慢，有的地方剛起步卻聽到了喊“停”的口令。此時，跑得快的由于慣性，聽到口令也剎不住；而跑得慢的卻不甘心，還想跑，認為我這個地方工業(yè)化才剛起步，投資不是多了，而是少了，變著花樣上項目。這樣一來，宏觀調(diào)控的各種政策措施有時就顯得變形走樣了。

　　因此，與其說是地方利益在與中央博弈，倒不如說是宏觀調(diào)控與中國特色的“雙重競爭”機制，尤其是與地方政府間的競爭不相適應(yīng)，進而造成了大家普遍感受到的地方與中央的矛盾，造成了所謂的地方政府“不聽話”的現(xiàn)象。多重復(fù)雜的因素使地方與中央的矛盾變成了一種“復(fù)合的矛盾”，相互交織，像一團亂麻，剪不斷，理還亂。

　　如何發(fā)揮地方與中央兩個方面的積極性

　　落實科學(xué)發(fā)展觀，實現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，充分發(fā)揮地方積極性是關(guān)鍵。問題是我們?nèi)绾握�確看待地方的積極性？如何規(guī)制好政府競爭行為？對于地方政府有違科學(xué)發(fā)展觀的“不聽話”現(xiàn)象，是簡單地批評、指責(zé)甚至壓制，還是區(qū)分不同問題的性質(zhì)，分清主次，把地方的積極性保護好、引導(dǎo)好？顯然，答案只能是后者。有人把地方政府“不聽話”歸咎于追求地方利益，進而歸咎于分稅制財政體制，主張改革現(xiàn)行財政體制，實行縱向的“收支兩條線”，收入都集中到中央，使地方政府不再有“地方利益”，從而消除中央與地方矛盾。不言而喻，這是要退回到計劃經(jīng)濟時期的統(tǒng)收統(tǒng)支體制上去，與市場經(jīng)濟要求的分權(quán)改革是背道而馳的。

　　總之，當前地方與中央之間的矛盾，不能簡單地用“地方利益”來涵蓋；也不能把“地方利益”簡單地歸結(jié)為財政體制所致，誤導(dǎo)下一步的財政改革。解決這一問題的唯一出路，就是深化改革，尤其要加快投資體制改革，完善宏觀調(diào)控體系，強化產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向。唯有如此，地方政府的行為才會“合理化”，地方“不聽話”的現(xiàn)象才會大大減少，地方與中央兩個積極性才可能形成合力。(作者為

財政部財政科學(xué)研究所副所長)