本報記者 王娜

　　北大中國教育財政科學研究所所長王蓉：“4%政策目標”為何難以實現

　　“盡管對于‘4%’的討論汗牛充棟，但是很遺憾，學界對于‘4%’的執行機制和落實路徑還缺乏研究。”

　　財政性教育經費支出要占GDP比重的4%，這一目標在1993年國務院頒布的《中國教育改革和發展綱要》中首次被提出，當時提出實現目標的時間為2000年，但是直到2006年，這一目標仍然未能達成。

　　針對有關“4%”的爭論，北大中國教育財政科學研究所所長王蓉在接受本報記者專訪時表示，學界更應該拋開對“4%”表面的追究，而靜下心來分析如何落實“4%”。

　　“4%”緣何難以逾越

　　《21世紀》：我們應該如何看待這“4%”的目標？

　　王蓉：在財政性教育經費支出要占GDP比重4%這一目標指導下，國家通過一系列政策措施的實施持續增加財政性教育投入。但是2005年國家財政性教育經費占GDP比例為2.82%，比2004年的2.79%僅增加了0.03個百分點。換句話說，“4%”的政策目標至今還沒達到。

　　過去十年中，“4%”已經逐漸成為增加教育財政投入動員各級政府和社會各界支持教育最重要的政策目標。然而，在年復一年的爭論中，有兩個關鍵問題始終沒有得到相對客觀和冷靜的分析。那就是，第一，“4%”沒有落實的原因；第二，應該通過哪些路徑和執行機制落實4%。

　　《21世紀》：那么，你認為“4%政策目標”至今都沒有實現的原因是什么呢？

　　王蓉：“4%”的指標不能落實的根本原因在于我國財政收入占GDP的比重偏低，這一比重在2004年僅達到16.5%。

　　其次在于財政支出結構的問題，這和我國的教育管理體制和財政分權體制密切相關。在改革開放以后，我國確立了“地方負責，分級管理”的教育管理體制，特別是基礎教育成為地方政府的財政責任。

　　一般的公共財政研究認為，財政競爭促使地方政府偏向于投入生產性的公共項目，而對于消費性的公共支出項目可能投入不足。其中的一種觀點還認為，由于上述兩類支出給予政府官員帶來的“租金”是不同的，而這些行動主體的尋租行為是重要的決定政府支出結構的因素。那些帶來更多租金的支出項目有可能在總的財政支出中占據更高的份額。

　　《21世紀》：如此看來，“力爭2010年使財政性教育經費占GDP的比重達到4%”也有可能落空？

　　王蓉：目前，政府下了很大決心落實“4%”，而執行機制和落實路徑的問題至為關鍵。

　　關于落實路徑，我想有兩種思路，一種是“教育制度建設導向型”，也就是根據國家“十一五”期間將進行的大型教育制度建設項目來規劃各個項目的資金需求和各級財政的分擔責任，理想情況下這些項目的資金總量恰好能夠與“4%”目標一致。

　　另一種是“行為主體導向型”，也就是要讓各級政府的常規性財政行為直接與“4%”掛鉤，這就涉及到各級政府公共預算制度和政府間財政關系的問題。

　　但是，由于剛才我說的研究基礎薄弱，學者們迄今還不能負責任地提出將“4%”全國性目標分解到各級政府和各類地區的方案。

　　《21世紀》：社會上依然廣泛爭議教育投入經費在三級教育中的分配問題，特別是對高等教育投入過多，而基礎教育和職業教育等投入嚴重不足的問題。從今年的教育工作要點和資金安排上來看，對于解決這個問題是否有益？

　　王蓉：事實上，教育界的資深學者王善邁教授早在1989年就提出，在我國教育經費總量不足的情況下，高教比重偏高，三級教育投入分配比例不合理導致中小學，尤其是小學辦學條件惡化。我國近幾年的政策走向應該說和這種理念相一致，中央和地方財政都對義務教育加大了投入。

　　溫總理今年宣讀的《政府工作報告》中，特別提到了政府投資要確保“三個高于”，即用于基礎教育和公共衛生等社會事業投入要高于上年。單獨強調“基礎教育”，這是一個非常關鍵的信息。另外，確定的“優先發展教育的總體布局是，普及和鞏固義務教育，加快發展職業教育，著力提高高等教育質量”。

　　義務教育財政體制改革

　　《21世紀》：2006年的教育改革中，最重要的就是農村義務教育經費保障機制在西部全面推進。從歷史角度來看，從“義務教育人民辦”到“義務教育政府辦”其背后是怎樣一種教育財政投入邏輯？

　　王蓉：我國義務教育財政體制經歷了這樣的轉變，背后的理念就是逐步將義務教育全部納入公共財政。

　　早在1985年《中共中央關于教育體制改革的決議》中確立了由“縣、鄉、村三級辦學，縣鄉兩級管理”的體制。這是符合當時的歷史條件的，但是在財政分權體制下造成了基層政府的難以負擔和教育投入嚴重不足的問題。

　　從上世紀90年代初開始，學者就開始提出“人民教育人民辦”與政府的職責明顯不符。2000年3月“農村稅費改革”開始推行，這一改革取消了農村教育費附加和農村捐集資，從根本上觸動了多元化的義務教育籌資機制。從“九五”期間開始的各種大型教育專項轉移支付項目，到農村稅費改革，到農村義務教育經費保障機制改革，這些政策具有一定的一致性和連貫性。

　　《21世紀》：有專家認為，新機制推行前缺乏基礎性工作，沒有對生均培養成本作基本測量，也就沒有培養標準，推行中肯定會遇到問題。是這樣嗎？

　　王蓉：我覺得這種觀點是不夠準確的，也可以說是對新機制的政策設計過程不了解。另外，根據我們的調研，目前新機制正在按照計劃推行。

　　事實上，對于如何完善農村義務教育經費保障機制，政府和學界一共有三種備選的方案。這是目前爭論的根源。

　　第一種就是“中央承擔教師工資”的方案。即對中西部地區，中央財政承擔農村中小學教師工資，地市級財政承擔地市級政府出臺的農村中小學教師各項津貼補助，縣鄉級財政承擔中小學公用經費、校舍建設和維修等。

　　第二種方案是“缺口指標＋標準生均培養成本”，就是首先建立一個“標準生均培養成本”標尺，據此測算各縣的標準教育經費需求，中央在地方經費投入的基礎上通過轉移支付填平補齊。

　　第三種方案就是在原來“兩免一補”基礎上更加完善的中央和地方分項目、按比例分擔的保障機制。這一方案沒有改變原有的教師工資責任體制。

　　《21世紀》：為什么選擇了第三種方案？利弊何在？

　　王蓉：需要強調的是上述三種方案在設計過程中都考慮過，每種方案的利弊都經過審慎的討論和分析，其中包括一些基礎性的研究工作。關于最后采取的方案，可以說目前的爭論和討論沒有超出當時的預期。

　　方案選擇的最重要決定因素，從我個人看來，是因為這個改革的出發點是讓老百姓直接受益，其指導原則是“以學生為本”，也就是在各種體制和機制的約束下迅速而有效地解決老百姓“上學貴、上學難”的問題。

　　至于教師工資及相關的改革設計涉及到三個復雜因素。第一是各級政府間、學校和政府間的信息不對稱和道德風險問題，以及教育領域內各種利益主體多元化的客觀趨勢。第二，未來教師工資必然帶來越來越重的財政壓力，對現體制的改革必須慎而又慎，不能“拍腦袋”。第三，我國基礎教育不均衡現狀的重要原因是教師這一投入要素的配置存在很多問題，因此不能僅看到工資這一個方面。