當前，社會各界把解決分配不均問題的期望過多地寄托在個稅改革上，然而，中國的收入差距主要源于城鄉差異，在城市中進行單純個稅改革的作用有限，過于生硬的措施一定會減緩中產階層的成長，而一個龐大的中產階層是未來中國社會和諧發展的根本保障。因此，個稅改革必須循序漸進，先行簡化和降低個稅稅率以及累進度，再鼓勵依法申報和納稅。當前的改革尚未遵循這一最佳順序。

　　李稻葵/文

　　2007年新年伊始，中國推出的第一批經濟改革措施中，最引人注目的就是國家稅務總局要求年收入總額高于12萬元的人群自行報稅。從某種意義上講，這拉開了中國個人所得稅改革的大幕，引發了新一輪的稅收改革討論。

　　筆者認為，個人所得稅是當前中國經濟討論中最大的誤區之一，社會各界寄予個人所得稅太大的期望，期望通過它實現太多的理想。事實上，在中國目前的條件下，個稅改革必須循序漸進，否則很可能成為社會不和諧的導火索，而不是減壓閥。

　　從各方面反映的情況來看，這次自行報稅措施的本質是強行信息披露，而非重新按照合并收入計算稅負，補征漏稅。但是，中國目前的個人所得稅的稅率累計性非常強，最高邊際稅率(45%)超過許多發達國家水平，同時也大大高于現行企業所得稅率(目前為33%，有望降低為25%) 。在這樣的稅率結構下，強行信息披露的阻力是巨大的，因為，嚴格按照稅法計算，許多人的收入是分次獲得、分次納稅的，這違背了稅法，誠實報稅就等于承認違法。這就是當前個人所得稅改革的尷尬。

　　征收個人所得稅的終極目標是什么？在這一點上恐怕沒有什么異議，那就是建立和維護社會的和諧，維持社會經濟的長遠發展。但是，在這個沒有爭議的終極目標下，卻存在著極大的誤解。關于個人所得稅，人們的流行看法和現實往往不相符合，這集中表現為兩大誤讀。

　　對個人所得稅的兩大誤讀

　　第一大誤讀是：征收高額累進的個人所得稅可以有效調節收入差距。道理當然簡單得不用解釋，收入高的人納更多的稅，不就自動拉平了收入差距嗎？但現實生活卻遠遠比這復雜，盡管經濟學的原理同樣簡單—并不是現實生活中所有人的收入都能夠納入個人所得稅體系的。具體說來，工薪群體的收入是最容易被稅務當局所關注的，而大量與企業活動相關，或者說與直接資本所得相關的收入卻很難納入個人所得稅體系，包括租房收入、中小型企業的資本所得以及個體經營者的經營收入。當然，更不用說的是貪污腐敗等非法收入。而一個社會收入分配光譜的最高端卻往往來自于這一群體，相比之下，工薪群體的收入差距一般說來則只是整體收入差距中較小的一部分。所以說，依靠個人所得稅來拉平收入分配在很大程度上只是一個美妙的理論而已，它的前提是經濟社會結構已經比較穩定，絕大多數人的收入可以納入稅務當局的觀察體系，而非法和灰色收入相對很少。

　　第二個誤讀是高額個人所得稅有助于社會和諧。現實生活中那些征收高個人所得稅的國家，大多是社會已經相對和諧、收入水平差距也已經相對拉平的國家，主要包括西北歐各國。本來這些國家社會群體的種族背景、文化背景相對而言就已經高度一致，社會受教育水平、社會發展水平相當高，個人發展機會也相對平等，與其說這些國家是因為征收了高額的個人所得稅而帶來了和諧社會的局面，還不如說是這些國家先有了相對和諧的社會背景和人力資本分配相對平等的格局，才導致了高個人所得稅。也就是說，這其中的因果關系是相反的。原因非常簡單，在社會矛盾大的社會，高稅率的提案是難以獲得社會認可的，也難以長期維系。國際上最新的政治經濟學研究成果都說明了這樣的道理。

　　在社會階層差異小的國家，公民的公平意識和納稅意識容易提高，因為與此相對的是這些國家的高福利水平，如國家對高等教育的高度補貼，公共交通、醫療、文化事業等由國家大量投入。在這些差異性相對很小的社會里，個人往往可以取得高所得。在這些社會里，高個人所得稅率并不是用來調節社會公平，而往往只是用來為公共事業籌資的。

　　與此相反，在一些社會群體差異性較大的社會里，如中國香港和俄羅斯，個人所得稅率反而是很低的。因為在這樣的社會里，很難動員起社會各界達成征收高個人所得稅的共識。香港特區政府在回歸以后曾經出現了若干年的財政困難，但政府目前正在積極推行的改革并不是提高個人所得稅，而是征收通用銷售稅或者說增值稅。俄羅斯經濟改革中少有的成功案例之一就是把高累進的個人所得稅制改革為統一的平稅系統(即把個人所得稅率統一為13%)，這大大提高了個人所得稅的征收額，也提高了公民的納稅意識。

　　可以說，大幅降低并征收統一的個人所得稅，同時對個別寡頭壟斷集團的不法行為，尤其是偷稅漏稅行為大開殺戒，這是普京總統最得人心的改革。同樣是改革中的經濟，俄羅斯的經驗特別值得我們研究借鑒。

　　必須尊重的六大基本國情

　　任何個人所得稅改革的討論必須考慮和尊重以下若干基本國情。

　　第一，中國目前收入差距的最大來源是城鄉之間的差異，而不是城市內部或者農村內部的差異。事實上，目前中國城市內部的基尼系數是0.32左右，農村內部是0.37，而整個中國經濟的基尼系數則是0.45(根據世界銀行的報告)。也就是說，解決中國目前收入分配不均的問題，必須要抓住收入分配不均的主要矛盾，即城鄉之間的收入差距。而解決這個問題最主要的途徑就是大幅提高農民的收入水平，比如，加速轉移農村勞動力、加速城市化進程，而在城市有限范圍內進行單純個人所得稅改革的作用則是非常有限的。

　　第二，以城市中的收入中上層居民為核心的中產階層正在迅速擴大，這部分人是中國經濟和社會未來穩定發展的主要動力。可以說，中國的政治與社會能否穩定，中國的經濟能否完成民族復興偉大使命，其核心在于能否盡快培育一個比重不斷龐大的中產階層。同時，必須看到，他們大多是中國改革和發展的直接受益者，因而也是中國經濟發展的主要推動者。這一階層中還包括有一定技能、相對受教育水平較高的人群。這部分人對于中國經濟的發展和產業升級作用巨大，調動這部分人群的積極性不僅是維系社會穩定的重要基礎，也是中國社會經濟發展的重要組成部分。如上分析，個人所得稅的稅負主要會落實到這部分人身上。一旦個人所得稅改革的步驟和方法過于生硬，就很可能會傷及這部分人的利益，使得整個改革進程受到損害。這是建立和諧社會要注意的基本點之一。

　　第三，中國目前正處于經濟發展的關鍵時期，世界經濟的全球化水平達到了新高度，中國是經濟全球化的最大受益者，怎么抓住當前這段對中國經濟發展相對有利的形勢、促進經濟發展是當前經濟政策制定的出發點。在這樣的環境下，如果過早引入個人所得稅機制，也許會降低與全球化步伐同步、收入水平與國際工資水平逐步接軌的一部分高技能勞動者的實際收入，使得他們的積極性下降，甚至逆轉當前人才從國外回流國內的潮流，這必然導致經濟增長動力減緩，致使中國不能最好地抓住當前的機遇。因此，個人所得稅的改革更宜采取循序漸進的形式，對當前的收入不均問題采取其他更為直接有效的方式解決，待中國經濟進入一個高水平的穩態發展階段以后，再動員全社會力量，充分討論論證，進一步合理改革。

　　第四，目前對于收入分配不均的抱怨主要來自于貪污腐化、非正當經營、監管不力所產生的不合理的高收入，解決這些問題最有效的方法不是征收個人所得稅，因為利用個人所得稅來調節這部分收入是相當乏力的。相反，應該著力于解決這些產生不公平問題的重點區域，對癥下藥。

　　第五，民眾法制意識薄弱，公民納稅意識不強。在這種環境下，如果強行按照西方法治比較健全、社會相對和諧國家的模式來征收中國稅法所規定的高額累進的個人所得稅，可能會促使大量的公民想方設法避稅(即使是合法的避稅)，這對于我們整個法治社會、誠信社會以及納稅文化的建設是不利的。因為如此高的累進稅率是引誘或逼迫相當一部人逃稅的。里根競選總統時的經濟顧問、供給經濟學派的領袖人物阿瑟·拉弗反復說的就是這個道理，即，當稅率太高時，增加稅率減少了合法納稅人的數量，總稅收反而下降。

　　第六，可能也是最容易在討論中忽略的一點，法制不健全的最大問題是政府自身沒有合理的約束。事實上，法制的價值的核心就是合理地約束政府行為。在中國目前的情況下，各級政府侵權的案例比較普遍，民營經濟保護自己的一個方式就是合理地隱藏信息、避稅漏稅，從而獲得投資的回報，這是中國經濟在法制不健全的條件下發展的一個重要機制。錢穎一、白重恩、王一江和筆者幾年前寫過若干篇論文，論述這一機制。顯然，今天中國的法制發展不足以解決這一問題。因此，任何在沒有政府可信承諾前提下的強行信息披露，其作用是適得其反的。

　　中國個稅改革的基本原則

　　根據以上討論，中國個人所得稅改革的基本原則也許可確定為以下三條。第一，確定實事求是的、現實的目標。不能將大量社會問題和經濟矛盾的解決都寄托于個人所得稅這一項改革上。因為正如上述分析，在中國現階段，個人所得稅本身的作用是有限的。第二，個稅改革要依據漸進性的原則，逐步推進，不宜過快過猛。第三，中國個人所得稅改革的前提是維系中國當前經濟高速發展的大好局面，而不是為經濟進一步發展制造不和諧的因素。

　　從具體措施看，筆者認為，中國的個稅改革應該分三步走。

　　其一，適當和逐步降低稅率，借鑒俄羅斯改革的經驗，以較低的稅率鼓勵社會各界依法納稅。至少個人所得稅的最高稅率應該與企業所得稅稅率大致相當，否則這等于鼓勵企業業主在企業所得與個人所得之間轉移收入，產生社會不公的矛盾。建立一個依法納稅的文化和氛圍，比多收一部分稅重要得多得多。只有建立了這種依法納稅的文化和誠信制度，才能為以后的個人所得稅改革創造基礎，否則，個人所得稅的進一步改革將舉步維艱。

　　其二，避免重蹈美國等發達國家的覆轍，進一步大量簡化個人所得稅的條例和征收方式，所有收入統一納入稅基，堅決不能搞減免稅的條款。這一點美國人自己比任何人都清楚—今年年初美聯儲主席伯南克在國會的聽證會上反復強調呼吁這一點。比如，國家獎勵款也必須作為應納稅收入，軍人工資也一樣。收入就是收入，應一視同仁，不應分類處理。不能期望一部個人所得稅法能解決所有的社會問題，如此東拼西湊的稅法，最后一定成為政治游戲的玩物、偷稅漏稅人的保護傘和稅收律師會計等等尋租的工具。

　　第三，保護合法納稅人的利益，包括其隱私權，鼓勵社會各界人士依法申報和納稅，這樣才能最大程度地建立納稅文化。有了以上兩條，這第三條也自然容易了許多。顯然，我們先走的是第三步，這并不是改革最佳的順序。應該先走的，現在應該盡快補上的是第一和第二步。

　　總之，在中國目前的情況下，我們不能把解決社會收入分配不均問題的期望過多地寄托在個人所得稅這一項改革上。個人所得稅的改革并不能完全解決目前社會所抱怨的社會不公的問題。筆者主張簡化和降低個人所得稅的稅率以及累進制度，學習俄羅斯的改革經驗，以建立納稅文化、納稅意識和納稅體制作為短期目標，以建立起更合理的個人所得稅制度作為長遠目標，這是當前個人所得稅改革值得思考的基本方向。

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